（二）我国行政强制措施的立法概况
长期以来，我国非常普遍地采用行政强制措施。《行政诉讼法》将行政强制措施列举为仅次于行政处罚的第二类可受理的具体行政行为，充分表明了行政强制措施在我国的普遍应用。根据浙江大学行政强制法课题组统计，1949年至1999年51年中，我国共制定法律、行政法规与部委规章10367件，共有249个法律、行政法规和部委规章规定了行政强制措施。其中314个法律中涉及行政强制措施的有33个，占法律总数的10.5％，占涉及行政强制措施的法律、行政法规和部委规章总数的13.3％；1584个行政法规中涉及行政强制措施的有71个，占行政法规总数的4.5%，占涉及行政强制措施的法律、行政法规和部委规章总数的28.5％；8469个部门规章中涉及行政强制措施的有145个，占规章总数的1.7％，占涉及行政强制措施的法律、行政法规和部委规章的总数的58.2％。在这些规定中，行政强制措施就其名称而言共有263种之多。涉及公安、工商、国土资源、税务、卫生、环境保护、交通、海关、商检、外汇、财政、审计等领域。行政强制措施也多种多样，在人身的强制措施方面有强制拘留、强制戒毒、强制传唤、强行带离现场、强制执行、对醉酒的人强制约束到酒醒以及对传染病人强制检查、隔离、治疗等；在财产方面有对财物的查封保全扣押，对银行存款的冻结，对刀具、枪支及其他危险物品的扣留或限制使用，对证照的扣留、责令交纳保证金、抵押物，责令停产、停业改进、责令停止采伐、责令停止销售，对违章建筑物的强行拆除，对毗邻火场的建筑物的强行拆毁，对带上交通工具的易燃易爆危险物品的强行保管，中止车辆运行，临时滞留船舶等。这一统计还不包括全国各省、自治区、直辖市的地方性法规和地方政府规章中规定的行政强制措施。如河南省制定和批准的329件地方性法规中，有65件规定了行政强制措施，占19.8％；四川省制定和批准地方性法规155件中，有32件规定了行政强制措施，占20.6％；上海市政府的500多件政府规章中，有26件规定了强制措施，占5.2％。” 此外还有大量无法统计的其他规范性文件也规定了行政强制措施。上述统计，不仅说明行政强制措施在我国的广泛应用，也说明国家十分注重对行政强制措施的立法、运用与规范。
我国一直没有制定有关行政强制措施的单一法律，有关行政强制措施的法律规范散见于各种法律、法规、规章之中。但在法律救济方面，《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》都把行政强制措施及其他与行政强制措施相关的具体行政行为纳入行政诉讼、行政复议和国家赔偿的范围之内，为公民、法人或者其他组织提供了法律上的救济途径。
（三）我国行政强制措施制度实践中存在的主要问题
由于我国没有制定规范行政强制（行政强制措施）的单一法律，散见于各种法律、法规与规章之中的大量繁杂的行政强制措施法律规范，虽然可以最大限度地满足行政管理的需要，但同时也使我国的行政强制措施在立法与实施方面不可避免地存在诸多问题：
1、行政强制措施过于庞杂。单就行政强制措施的名称而言，仅前文所统计的就有263种。大量的行政强制措施不仅带来巨大的权力腐败和滥用的危险，而且也极大地威胁着公民的合法权益。同时过于庞大的行政强制措施既不利于公民的了解，也不利于对其监督。
2、行政强制措施名称极为混乱。“许多强制措施在不同法律、法规和规章中虽然名称不同而实质意义相同。如暂扣与暂时扣押、扣押与强制扣押、阻止出境与不准出境等。有的强制措施虽然名称相同，但无法相提并论。如对财物的扣留和对人的扣留，显然是两种不同的强制措施，但有的法律都称为扣留。再如，暂扣许可证和执照在《行政处罚法》和《交通民警道路执勤执法规则》中分别规定为行政处罚和行政强制措施，由于法律规定不明，很容易引起在某些情况暂扣许可证和执照是行政处罚还是行政强制措施的争议。”
3、行政强制措施赋予不很合理。现行立法赋予具有行政强制措施权的主体几乎包括所有的行政执法机关，除各级政府外，还包括公安、安全、工商、司法、渔业、民政、国土资源、建设、规划、交通、水利、农业、文化、新闻出版、文物、卫生、药品监督、审计、海关、税务、环保、质量监督、证券监督、外汇等职能部门。有些机关的确需要行政强制措施，否则无法维持行政管理秩序、无法实现行政决定。但有一部分机关没有必要赋予，特别是在行政管理职能（由微观管理到宏观管理 ，由直接管理到间接管理）和行政管理方式（由强调强制性转变为强调非强制性）转变的情况下，能不赋予行政强制措施就应不赋予行政强制措施。
4、行政强制措施冲突严重。由于没有对设定权明确规定，各种行政法律规范甚至其他规范性文件都根据本部门或本地方的需要设定行政强制措施，既缺乏协调，也缺乏冲突解决规则，导致冲突严重。如有的规章设定的行政强制措施实施条件宽于行政法规设定的，这不仅损害公民的合法权益，也导致行政的无序，不利于行政法治化。
5、不少强制措施设定偏重。在众多行政强制措施中，有不少是行政必需的，具有存在和设定的合理性。但有的设定过重，如限制财产的强制措施能实现行政目的而设定为限制人身的强制措施，限制动产的强制措施能实现行政目的而设定为限制不动产的强制措施。行政强制措施作为限权性措施，其设定应以满足行政必需为最高标准，针对不同情况设定不同的措施，不能超越行政的必需限度。
（四）缺乏对设定权统一规范是行政强制措施实施不良的主要原因
上述诸多问题的原因突出体现在：缺乏对行政强制措施设定权的规范。包括：
1、缺乏对设定主体的规范。除《立法法》第8条、第9条明确规定限制人身自由的强制措施只能由法律制定，且不能授权国务院先行制定行政法规外，没有其他有效的法律规定。虽然司法解释说明规章不宜设定行政强制措施，但这只适用于司法审判，无法有效约束行政强制措施的现实设定。所以，除全国人大及其常委会拥有法定和当然的设定权外，其他行政法律规范的设定主体资格不明确。这导致行政法规、地方性法规、规章、甚至其他规范性文件都在设定行政强制措施。设定权主体不规范的现实状况破坏了依法行政原则，不利于行政法治的推进。
2、缺乏对设定权限的规范。由于缺乏对设定权主体的规范，自然缺乏对设定权限的规范。从宪法角度而言，全国人大及其常委会是我国最高权力机关，拥有最完整的不受限制的立法权，所以其设定行政强制措施的权限是没有限制的，可以针对任何需要的情况，选择任何种类的行政强制措施赋予给任何需要的行政机关。同时《立法法》明确规定限制人身自由的强制措施只能由法律设定，更突出了法律设定权的完整性，和其他法律规范设定权的有限制性。但《立法法》的规定过于宽泛，不能涵盖法律以外其他可能设定主体的具体权限范围，以致各实际设定主体的设定缺乏明确行为规范，最终导致行政强制措施过杂，相互之间交叉、冲突严重。
