论地方性法规的行政强制措施设定权
叶飞
【关键词】地方性法规；行政强制措施
【全文】
1996年11月22日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《湖北省公路规费征收管理条例》第18条规定，“对违反本条例规定偷逃、拖欠公路规费的，征稽机构责令限期足额补缴公路规费，并按国家和省的规定收取滞纳金。对偷逃公路规费不接受处理的，对抗缴公路规费或者拖欠公路规费超过三个月拒不执行征稽机构处罚决定的，征稽机构可以暂扣车辆，并开具省交通行政主管部门制发的暂扣凭证。暂扣车辆满三个月以上，车主既不接受处理又不申诉的，征稽机构可将暂扣车辆交拍卖机构拍卖。拍卖所得冲抵应缴费款和滞纳金后，其余额应返还车主”。该条规定包含了收取滞纳金、暂扣车辆、拍卖等一系列行政强制。在此前或此后颁布的其他省、自治区、直辖市有关公路规费征收管理的地方性法规中几乎都作出了类似规定。
1998年最高人民法院《对<关于杨祖军诉保康县交通局暂扣车辆一案应如何适用法律问题的请示>的答复》（法【1998】156号）认为，“《湖北省公路规费征收管理条例》有关‘征稽机构可以暂扣车辆’的规定，创设了新的行政强制措施，缺乏法律、行政法规依据，因此，对本案的审理应适用《公路管理条例》的有关规定。”在《关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》（【1999】行他字第29号）中也认为，“人民法院审理公路交通行政案件涉及地方性法规对交通部门暂扣运输车辆的规定与《中华人民共和国公路法》有关规定不一致的，应当适用《中华人民共和国公路法》的有关规定”。
事实上，1997年《公路法》第76条规定，“未按照国家有关规定缴纳应缴纳的公路建设、养护费用的，由交通主管部门责令限期缴纳，从欠缴之日起，按日加收滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴费款三倍以下的罚款并由交通主管部门依法申请人民法院强制执行”；《中华人民共和国公路管理条例》（国务院国发【1987】92号）第35条规定，公路主管部门可以“责令其补交或者返还费款并处以罚款”；确实都没有规定“暂扣（运输）车辆”的行政强制措施。但在我国尚未制定有关行政强制的专门法律的情况下，最高人民法院在进行司法解释的过程中无疑是遵循着某一个未有明文的规则，并用这个规则将地方性法规的规定排除在法律适用之外（但它同时又显然忽视了比如《湖北省公路规费征收管理条例》第18条规定中的其他行政强制）。
《立法法》第90条规定，“……最高人民法院……认为行政法规、地方性法规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求……”；第91条规定，“全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规……同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见……”。因此，最高人民法院的司法解释不应具有普遍适用性。但在实际工作中，最高人民法院关于“暂扣（运输）车辆”的司法解释在实质上否定了地方性法规规定的效力。而这对行政执行部门的工作影响是显而易见的。
地方性法规对行政强制措施究竟有无设定的权力？如果有又有多大权力？……作为政府法制工作机构的工作人员，笔者为此而困惑。这是本题提出的初衷。
一、我国行政强制措施制度立法与实践
行政强制措施是行政法律责任重要的实现形式。在我国，行政强制措施作为一个确定的法律概念，最早出现在1989年4月4日全国人民代表大会第二次会议通过的《行政诉讼法》中。该法第11条规定，公民、法人和其他组织“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，有权向人民法院提起行政诉讼。在此后颁布的《行政复议条例》、《行政复议法》和《国家赔偿法》中也都对行政强制措施有类似的明文规定。
（一）行政强制措施的分类和主要功能
行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成部分，具有强制性、非处分性（与强制执行不同）、临时性（是一种中间行为，而不是最终行为）、实力性（以作出物理性的动作为特征）等法律特征。根据不同标准，行政强制措施可分为不少种类： 如以措施直接对象的不同分为针对主体的强制措施、针对行为的强制措施、针对财产的强制措施；以紧急程度不同分为一般性强制措施、紧急性强制措施；以功能不同可分为检查性强制措施、保全性强制措施、驱动性强制措施、恢复性强制措施、处置性强制措施、执行性强制措施、惩罚性强制措施和其他强制措施。对财物的强制措施又可分为针对动产的强制措施和针对不动产的强制措施。不同的强制措施对公民权益的影响方式和程序不一，公民对其感受也有所不同，有的感觉严重，有的感觉轻微。
作为一种限权性的行政行为，行政强制措施具有预防、制止、保障、促进等四大功能。 它有利于预防公民发生危害公共安全、公共利益及公民自身安全和利益行为（既有利于预防公民准备实施危害公共安全和公共利益的行为，也有利于预防公民因其行为损害自身的安全和利益的行为）；可以排除或制止正在实施或发生的危害行政法所保护的社会关系和社会秩序的行为或事件，使所保护的社会关系和社会秩序免遭行为和事件的实际损害；有利于保证行政行为的顺利实施（如保证行政调查的顺利进行或保证行政处理决定的执行而查封、扣押公民的财物、帐目等）；也可以促进公共利益的发展，满足公共利益和国家利益合理的需要（如专利法规定专利在一定条件下可以强制许可给有能力实施的人，以保证专利确实能促进社会发展）。这些功能满足了行政实践不同方面的需要，所以行政强制措施为世界各个国家和地区所采用。
