另一方面，《量刑程序意见》还确立了较为广泛的量刑意见制度，允许当事人、辩护人、诉讼代理人提出量刑意见，并就此说明理由。尽管这种“量刑意见”与检察机关的“量刑建议”在表述上有所不同，似乎显示检察机关的“量刑建议”在法律效力上具有某种特殊性。但从最高法院所主导的量刑程序改革的本意上看，所谓的“量刑建议”与“量刑意见”在法律效力上并不存在实质性的差异。两者都可以提出所建议的量刑种类和量刑幅度，也有应附具相应的量刑情节和量刑理由。对于法院的量刑裁决来说，两者都不具有绝对的约束力，而只能是法院作出量刑裁决的参考。法院经过量刑调查和量刑辩论，既可以采纳量刑建议的合理内容，也可以吸收各方所提出的量刑意见的内容，使之成为量刑裁决的依据。对于法院的最终量刑裁决不服的，当事人当然可以向上级法院提出上诉，从而引发新的量刑裁判程序。检察机关假如认为法院的量刑裁决在事实认定和法律适用方面存在错误的，也可以提起抗诉，从而引发上级法院的重新审判。
检察机关的量刑建议固然不具有启动法院量刑裁判程序的效力，那么，这种量刑建议对于法院量刑审理的对象和范围是否具有约束力呢？从近年来各地法院进行量刑程序改革试点的情况来看，法院一经启动量刑听证或量刑答辩程序，检察官就会当庭发表量刑建议，宣读量刑情节，并与辩护方就此展开辩论。但是，法院量刑裁判的范围也不限于检察官的量刑建议，而可以对各种量刑事实和情节进行调查，也可以就被告人的量刑种类和幅度组织辩论。甚至在一些地方法院，法庭都可以在检察官所建议的量刑幅度之下或者之上进行量刑。从《量刑程序意见》的规定来看，法院主持的量刑裁判活动也不局限于量刑建议所设定的对象和范围。首先，量刑裁判不限于量刑建议所设定的量刑事实和情节，而可以调查和采纳新的量刑事实。无论是被告方还是被害方，都可以向法庭提交本方的量刑情节，尤其是为检察机关所不掌握、也没有提出的酌定量刑情节。法庭也可以依据职权主动对量刑事实和量刑情节进行调查核实。其次，量刑裁判不受量刑建议所设定的量刑种类的约束。尤其是在无期徒刑与有期徒刑、有期徒刑的“实刑”与“缓刑”、监禁刑与非监禁刑之间，法院既不受当事人各方量刑意见的约束，也当然不受检察机关量刑建议的制约。再次，量刑裁判不受量刑建议所设定的量刑幅度的约束。法院的量刑裁决既可以在量刑建议所设定的量刑幅度之内进行量刑，也可以在量刑建议所确定的量刑幅度之外进行量刑。这里的关键不是法院是否采纳量刑建议所确定的量刑幅度问题，而是法院的量刑裁决是否具有令人信服的理由，法院对检察机关量刑建议的采纳是否具有合理性，法院对当事人各方的量刑意见的接受是否有足够的根据。如果结论是否定的话，法院的量刑裁决就可能面临当事人的上诉或者检察机关的抗诉。
可以看出，正是中国量刑程序改革的基本经验决定了量刑建议在司法实践中的性质和效力。这种“实然层面”的性质和效力固然不符合部分人士的主观期待，却是客观存在的经验事实，也是我们观察和思考中国量刑建议制度的前提。离开了这一经验事实，我们对量刑建议的分析就可能进入过于主观性的误区。当然，我们可以观察这一量刑建议制度的实施效果，反思其优劣得失，总结其成功的经验和失败的教训。
归结起来，作为近年来量刑程序改革的有机组成部分，量刑建议制度的兴起有着规范刑事法官自由裁量权的考虑，属于检察机关公诉权的必要延伸；量刑建议并不具有启动法院量刑裁判程序、界定法院量刑裁判范围和对象的效力，而主要属于法院量刑裁判的参考和依据；量刑建议作为检察机关提出的量刑申请书，所包含的量刑事实和量刑情节是法院制作量刑裁决的事实依据之一，所提出的量刑种类和量刑幅度也是法院形成最终裁决的根据，但是，这些代表公诉方量刑观点的事实、情节、证据、种类和幅度，都对法院不具有预先的约束力；与公诉方提出量刑建议的权利相对应，当事人各方都有提出量刑意见的权利，量刑意见与量刑建议对法院的量刑裁决具有平等的影响力。归根结底，量刑建议是法院形成量刑裁决的依据和参考，但不是启动法院量刑程序的依据，也不是法院进行量刑裁判的惟一信息来源。
三、量刑建议的局限性
在各地近期试行的量刑建议改革中，量刑建议的高采纳率问题引起了研究者的高度关注。这种动辄高达85％以上甚至95％以上的高采纳率，所反映的无非是检察机关量刑建议被法院接受的普遍程度，体现了量刑建议对法院量刑裁决的较大影响力。在一些地方检察机关的改革试点中，诸如将量刑建议的采纳率纳入检察机关内部绩效考核的做法开始出现，并被作为检察机关“奖勤罚懒”的依据。考虑到检察机关早已将法院的“有罪判决率”作为考核检察官公诉工作、侦查监督工作乃至侦查工作质量的重要标准，而法院一旦作出无罪判决，对出庭支持公诉的检察官而言，将构成一种负面的评价依据，甚至被作为惩罚、制裁检察官的直接依据。笔者不能不担心，量刑建议的采纳率一旦逐渐成为检察机关考核公诉检察官的主要标准，这是不是会给检察官的公诉工作带来极大的压力？而这种压力会不会进一步转化为检察机关对法院采纳量刑建议的压力？如果说法院目前普遍高达99％以上的高定罪率，多多少少是检察机关考核压力下的结果的话，那么，检察机关的这种考核压力会不会最终也会促使法院确定同样高的量刑建议采纳率呢？
但是，这种被检察实务界人士期待着普遍为法院所采纳的量刑建议，本身是有着诸多局限性的，也注定只能属于法院量刑之参考的。这种有着种种缺陷和不足的量刑建议，一旦被法院普遍采纳，就意味着被告方量刑辩护的失败，法院量刑裁判过程的流于形式，甚至各种为规范法院量刑过程所设置的程序也势必形同虚设。那么，量刑建议的局限性究竟有哪些呢？
1．量刑信息的不完整性
量刑建议所依据的量刑信息是不完整的，甚至可以说是片面的。量刑信息的不完整性势必导致量刑建议所包含的量刑种类和量刑幅度缺乏完整的事实基础。量刑信息的不完整性主要表现在：检察官将说服法院作出有罪判决作为公诉的目标，所提出的大多是不利于被告人的量刑情节，而对那些有利于被告人的量刑情节则经常予以忽略，诸如自首、立功、从犯等法定量刑情节，经常需要由被告方自行提出来；检察官更加重视各种较为明显的法定量刑情节，而忽略了大量的酌定量刑情节，包括被害人过错、被告人犯罪动机、被告人认罪悔过、被告人积极赔偿被害人等方面的酌定量刑情节，往往都不会为公诉方所关注。
