关于行政调查，学界有不同的认识。在英美法等国家，行政调查往往被视为行政机关取得信息的一种技术手段，是一种辅助性的行政行为；在大陆法国家，行政调查往往被视为行政机关为作出有关行政行为（与其联系、决定的行政行为）搜集信息的一种程序活动，亦即一种程序性的行政行为。在中国行政法学界，对于行政调查的认识也是见仁见智，存在特殊行政行为说、中间行政行为说、程序行政行为说、事实行为说等观点[2]。例如，中国台湾地区学者的一种概括是：“行政机关为达成特定行政目的，掌握现实状况和发现真实，对相关之人、处所或物品，实施询问、观察或检验等资料搜集活动，称为行政调查。”[3]又如，中国内地学者的一种概括是：“行政法上的调查是指行政主体查明案件事实、获取证据的活动。除当场作出行政行为的案件外，调查是行政程序的必经程序。”[4]
可见，行政法学者或者将行政调查归类为一种行政行为（特殊行政行为、中间行政行为、程序行政行为、事实行为等），安排为行政行为制度的内容；或者将行政调查归类为行政程序链条中的一个环节，安排为行政程序制度的内容。
综合国内外学者的主流意见和行政管理实务的新近发展，这里将行政调查定义为：行政机关为实现一定行政目的，在启动行政程序之后、作出行政决定之前，依职权进行的收集资料、调取证据、查明事实的活动。此种定义的行政调查，有别于行政检查、行政监督等其他常见的行政法律概念。
二、中国行政调查制度的若干突出问题
行政调查作为一种重要的信息采集和事实认定的过程，贯穿于几乎所有的行政活动之中，行政行为的合法性认定在很大程度上取决于对案件事实的合法和深入的调查。行政调查作为一种行使行政权力、发挥特殊作用的行为，一方面在行政管理实务中被广泛、大量运用，另一方面也存在着操作无依据、不规范，易于产生违法侵权后果、侵害相对人合法权益的风险，因此许多国家或地区的行政程序法都设专章或专节或专门条款对行政调查加以规范。在我国，行政调查长期以来是“被遗忘的角落”，学术界未给予必要的关注，在立法和行政立法上也是薄弱环节（2008年10月1日起施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》属于一个例外，它用专门章节和9个条款来规范行政调查活动和证据制度。例如，其第六十六条规定：“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。”）故亟须加强行政调查理论研究，正确认识行政调查制度运行中存在的问题和发展趋势，以助于推进依法行政、建设法治政府。
