基本农田自主经营权国有，造成了一般农用地承包经营者与基本农田承包经营者之间的权利不平等。国家对基本农田以外的耕地、或者耕以外的农用地，则做出了另外的法律安排。国家对农用地的管制是“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设”（《土地管理法》第63条）这相比于对基本农田用途的限制，要宽松很多。农民集体的共同所有权是农民集体成员按其份额享有集体土地所有权，因而农用地所有权属于按份共有，农民在此基础上享有与其份额相等的土地承包经营权、承包相应份额的农用地作为实现其权益的载体。但是不同份额的农用地所有权之间存在差别，有些份额属于一般农用地所有权，有些属于基本农田所有权，由于基本农田受到更严格的用途管制，而一般土农用地的经营者可以运用农用地进行有更大利益空间的经营活动，进而实行自主经营权以部分实现农用地发展权。
四、结语
国家拥有基本农田的三项物权，也就事实上完全拥有了基本农田的发展权；创设和分配基本农田发展权，要将上述三项物权进行再分配和调整，以实现不同用途土地承包者之间权利的平等。“法律规则把人、物和事件归于一定的类别，并按照某种共同的标准对它们进行调整”。[6]农民之间应该适用共同的农用地管理标准。基本农田受到更严格的管制，意味着将其所有权人与其他农用地的土地权利人进行了类别划分，使他们之间的权利与收益存在差别。城郊农民会因为征地而享受到社会发展的成果，其他类型农用地的土地权利人可以根据市场需求将农用地从事粮食以外农作物的生产，以谋求更高的市场收益，远离城郊的基本农田的土地权利人是农民的主体也是收入最低的群体，是我国城乡二元体制中的受损失的最大群体。他们的整体收益水平远低于社会的平均收益水平，但是却为13亿人口提供了最宝贵的粮食安全。城乡统筹发展要求消除这种差别。政府出于国家公共利益需要限制部分农用地的用途无可厚非，但当国家需要限制基本农田的土地权利人的基本农田权益时，需要通过补偿来弥补其权益的损失，使基本农田的土地权利人能够达到社会平均收益水平。由此可知，城乡差距不断扩大的症结之一在于城乡居民的权利不平等，直接体现在农用地土地权益人的土地权益受限制，最主要体现在基本农田土地权利人的土地权利受限制。从一定程度上讲，在失衡的社会中，权利平等分配比权利本身更具有价值。当人们感到自己报酬过低的不公平时，就会产生愤怒并采取相应的对策：改变自己的投入（当投入的承包份额不能减少时，会减少对基本农田耕种成本的投入）；歪曲对他人的认知，比如埋怨国家、埋怨社会等等；离开该领域（抛荒）……由此产生的后果反过来将会由全社会共同承受，因此，创设基本农田发展权最终还是要通过重新分配上述三项物权，拉平农民之间、农民与市民之间的权利鸿沟，这样才有利于维护农民利益和国家利益。
