2004年修正实施的《土地管理法》第4条将“农用地分为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，”并强调“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。《土地管理法》第31条的规定对于耕地以外的农用地，则类似于《基本农田保护条例》第17条的限制，可以用于非农建设以外的用途，说明除耕地以外的农用地处分权分配中，农民集体和农民个人拥有更多的农用地处分权。
对于国家而言，将不同的土地标签为不同的用途，并采取不同程度的管制措施，是为了实现国家多样化的利益需求；对不同的土地拥有不同程度的事实处分权，都是其利益实现的最佳方式。划定基本农田，并实行最严格的用途管制，是为了保障国家的粮食安全，同时也是实现国家粮食安全的最好方式；将耕地以外的农用地的处分权较多地分配给农民集体和农民个人，既可以促进农村经济增长，又可以控制农业用地转化为建设用地，是实现国家经济增长的最好方式。但是，对于农民集体和农民个人而言，其拥有的处分权越小，其受益的程度则越小，在一定程度上讲，土地的不同用途就意味着农民集体和农民个人的不同土地发展权实现程度。土地发展权是强调改变土地的用途和提高利用强度的权利，这意味着不同的土地用途和利用强度会为农民集体和农民个人带来不同的利益。能为他们带来较大利益的用途，意味着他们土地发展权的实现程度较高。比较而言，基本农田、农用地等不同用途的土地中，基本农田为农民集体和农民带来的利益最小，所以他们所获得的基本农田发展权最小。
二、限制农民基本农田所有权处分权
我国基本农田的所有权为农民按份共有，但其所有权的处分权却归国家所有。《土地管理法》第8条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，所以，基本农田是农民集体所有，属于农民集体的不动产。根据《村民委员会自治法》第5条第3款规定，村民委员会依据法律规定，管理本村农民集体所有的土地和其他财产。由于“村民委员会仅仅是管理人，而非权利人”，[1]所以集体所有权不是单独所有权而是共同所有权。农民集体的共同所有权是农民集体成员按其份额享有集体土地所有权，因而农用地所有权属于按份共有。农民按份共有的土地由县级人民政府登记造册，确认所有权，《土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，但是，其他的法律却将农民依法共有并受法律保护的基本农田所有权中的法律处分权划归国有。
