论基本农田发展权的国有途径
周四丁
【摘要】国家通过严格限制基本农田事实处分权、基本农田所有权处分权、基本农田自主经营权等三项物权权能，对基本农田实行了最严格的用途管制，独占基本农田发展权。创设和分配基本农田发展权以保障农民权益，就要将上述三项物权进行再分配和调整。
【关键词】基本农田发展权；国有途径
【全文】
我国实行土地用途管制制度，将不同的土地标签为不同用途，又根据土地用途不同，分别采取程度不同的管制手段。土地的用途以及变更土地用途的权利是土地发展权的核心，我国不同土地的用途不同且受管制的程度也不同，说明不同的土地，政府与农民集体、农民分享的土地发展权不同。基本农田受到最为严格的用途管制，说明相对于其他土地，政府基本完全享有了基本农田发展权，农民集体与农民则完全失去了基本农田发展权。分析和了解政府对基本农田的物权权能限制，可以直观了解农民集体和农民基本农田发展权受损程度。
一、限制农民基本农田事实处分权
事实处分权是指改变所有物性状的权利，是所有权的权利内容之一。现行的《物权法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等都明确规定基本农田的所有权归农村集体所有，但也明确将基本农田的事实处分权划为国家所有。
对性状的改变必始于对性状的确定。国务院1999年颁布的《基本农田保护条例》第2条规定，“基本农田是指按照一定时期人口与社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，”“不得占用的耕地”即为基本农田的性状，它强调了基本农田的用途就是耕地，并且具有不得占用的特性；国务院2004年颁布的《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》指出，“占用基本农田进行植树造林、挖塘养鱼，使基本农田面积不断减少，严重弱削了粮食生产能力。”可见，基本农田的主要用途是进行粮食生产。
《基本农田保护条例》第17条对“不得占用的耕地”的进一步解释中指出“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；”“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；”在基本农田上建窑、建房等行为，会不可逆转地破坏基本农田的“耕地”性状，使其不能再从事粮食生产，原有用途被破坏，故称之为破坏基本农田；所以对于基本农田这一特殊不动产而言，其事实处分权就是其用途改变权。基本农田事实处分权归国家所有，农民集体就不得改变基本农田的用途。
