之所以如此,根源在于民主制度的欠缺。政府被隔绝在社会压力之外,对于是否执行法律享有很广泛的自由裁量;它愿意执行就执行,不愿意执行就不执行。由于人民对政府缺乏政治上的和法律上的控制,因而对它的不作为无可奈何。
因为这个原因,中国不缺良法,而到执行阶段事情就发生了戏剧性的转变。一旦赋予良法以实际意义,就要不可避免地引发普遍的利益冲突。比如选举,原来权力在上级官员那里,所以有人送钱来买;现在权力跑到选民那儿去了,他即便要买也不来找领导买,而是去找选民买--如果他买得起的话。甚至我们的司法改革也涉及利益冲突。宪法明明写着“独立审判”,各级领导不会不明白这些道理。但问题是一旦司法独立了,法官成为“真正意义上的法官”,他们必然会约束各级官员的自由裁量,最后结果也是减少这些官员的寻租机会。
当然,秉公执法其实对任何政府的长期执政都是好的。严格执法有助于控制腐败,控制腐败将有利于保障人民利益,进而减少社会冲突、群体性事件,维持社会和政治稳定,也就是有利于长期执政。国家不太平,政治也不稳定,领导人就很紧张。为什么不去切实地维护人民权利呢?维护人民的权利,人民不就满意了吗?不也就可以实现长期执政了吗?然而,这个道理说起来简单,其实未必行得通。
各级领导很少有长期理性,因为其任期顶多就是两届十年,十年过后已经不关他的事了。尤其到了县级和乡镇一级,地方领导换得更快,一般只有两三年,这个地方治理好坏跟他有多大关系?只要表面上维持一个繁荣的假象,只要不出大事,GDP每年都以两位数增长,就可以升官。这种体制极大地助长了短期行为。
我们很可能幸运地碰到一个开明的领导人,但是在中国这样的一个大国,地方大、层次多、官员众,他不能每天都盯着每一个地方,让他们依法行政,执行已制定的良法。我们经常听说“上有政策,下有对策”、“政令不出中南海”,所有这些都注定了我们的良法难以落实。
二、为什么说宪法仍然有用
虽然宪法难以落实,但宪法还是有用的。宪法是给老百姓规定权利的,一旦老百姓认识到宪法和他们之间的利害关系,他们就有动力站起来维护宪法。尤其近年来,老百姓越来越认真地对待宪法。宪法意识不断提高,自觉运用宪法来维护自己的权利,导致宪法仍然可以为公民权利保障发挥一定作用。2007年,重庆“最牛钉子户”拿着宪法和《物权法》维护自己的权利,最后居然还成功了。这是宪法还有用的一个典型例子。