构建大调解的非诉讼纠纷解决机制，其实最重要的问题不在于也不应当过度扩张司法调解，而是如何完善和拓展非司法调解。为此，首当其冲的是要重新进行价值定位。调解的价值不能局限于息事宁人的工具理性层面，而应当转变到保障公民权利的本体论上来认识。调解通过重新划定引起矛盾的各方利益的合理界限，最终使受到侵害的权利得以归复，从而区别于”和稀泥“和应付式执法。调解的执行力来源于对调解员及其调解活动的制度保障，而现有社会调解或非司法调解的立法效力位阶低下，有的调解形式的法律依据尚付之阙如。仅就调解员的任职条件看，1989年国务院发布的《人民调解委员会组织条例》第4条规定为：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民”。2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》第14条对此补充为：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”。而2010年8月28日通过的《人民调解法》第14条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”将“高中以上文化程度”修改为“一定文化水平”。
其实，对不同区域和背景下调解员的文化程度不可也不必作出千篇一律的硬性规定，对那些确实德高望重、调解水平高的人士，即使文化水平没有达到高中毕业程度，也可以选聘为人民调解员。但是从总体趋势看，人民调解员的文化水平应该有所提高。关于这一点，从该法第22条可以看出：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”可见，调解员既要具备良好的道德、心理素质，又要知晓法律政策、掌握明法析理的技巧。而不达到较高文化水平和专业知识程度的人员显然是难以胜任的。而且，调解组织规模与人员数量的确定也应当与不同地区或组织的实际需要相结合，其职能分工也应该增强，逐步改变人员数量与素质结构，实现调解人员的正规化、规模化和年轻化。而从对调解的组织管理上分析，《人民调解法》第5条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”这里只是在宏观上确定了司法行政机关和人民法院对调解委员会分别进行行政和业务双重指导的组织构架。在这一抽象性法律原则下，必须着力解决好下述问题：司法行政机关对人民调解委员会进行指导的原则与方式、范围与手段究竟有哪些？人民法院与调解委员会之间的权力/权利配置与指导/协作模式以及具体操作机制究竟如何构建？两者之间的关联度与关联程序与效力究竟如何确立？这是在该法中没有具体规定而在调解实践中又不可回避、亟待解决的前提性问题。为此，应当根据《人民调解法》这一上位法从制定行政法规和地方性法规两个层面入手，因地制宜地进行细化规范，强化非司法调解的法律效力。而人民调解与行政调解协议书并无直接向法院申请强制执行的法律效力。但根据《人民调解法》的规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，当事人可以共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。经人民法院确认合法有效的调解协议书，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，他方当事人可以向人民法院申请强制执行。事实上，有两个问题尚需解决：一是对综合调解的法律效力与实际执行问题，应该明确规定为与社会调解一致；二是对非司法调解的法律效力之确认与续接问题，可以打通公证与司法两个渠道供当事人选择，而不是仅限于司法确认。对经过公证确认的有实体内容的社会调解协议，应当赋予其可以申请强制执行的效力。
