二、依法律功能二元论构建社会风险评估法律体系
中国古代的法观念将法与刑相等同，认为“杀戮禁诛谓之法”。[12]在实践领域中，法的功能囿于惩罚、打压和禁止，长期以来强调治患于已燃，而忽视防患于未然，其结果不免导致治标而不治本的单一功能主义。从法哲学的角度看，法律具有双重的功能，既能对已经发生的事态作出评判和处断，又可对尚未发生的事态进行预防与防范。孟德斯鸠曾言：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注意激励良好的风俗，多于施用刑罚。”[13]
对矫正主义之一元法律功能论偏重惩罚这种认识误区的纠偏，在社会矛盾化解领域的前提性举措就是要建立一套具有法律强制力和可操作性的风险评估法律机制。风险评估的类型除了可以通过GDP和成本效率量化表示的经济风险外，还应当着重包括危及社会稳定和社会秩序的社会风险、导致国家权力合法性危机的政治风险和影响国家在国际社会中形象的国际风险三大类。对于任何一类风险，都应当建立起标准--次级标准--指标三级评价体系，使评估的内容细化，具有可适用性。同时，社会风险虽然与经济风险难以完全隔离开来，但是它是自成一类的独立系统，应当构建一套单独的评价标准，并对不同的风险标的进行分门别类的评估。以征地补偿纠纷为例，除了将征地纠纷按照性质、根源、强度划分不同类型以便区别对待外，更为重要的是，应当在社会成本之下，构建次一级的标准和具体指标并分别赋值。在征地纠纷社会风险评估标准构建中，相关次级标准和具体指标参数可分解为：第一，主观标准：被征土地使用权人可能获得补偿的满意度；这一标准又可拆分为直接利益和间接利益、物质利益与精神利益两个次级标准，而直接物质上的满意度又可分解为土地补偿、劳动权与地上附着物补偿[14]之认同度三个具体参数，间接精神利益则可分解为生活习惯与生活便利影响两个具体参数；第二，主体标准：利益关联方结构分析，包括利益正相关与利益负相关两个次级标准，它们又可分别拆分为利益方所涉及的范围、分布地域、人数规模、年龄与实际职业状况五个具体参数；第三，客体标准：可能引发纠纷的对象构成分析，细分为被征土地使用权人的心理预期与实际补偿之差异及其原因评价、法定补偿与实际补偿之差异及其原因评价两个具体参数。第四，比较标准：法律标准、社会标准与政府标准之比较，主要用以检测法律承受力、社会承受力与政府承受力三者之关系，并将以上因子代入经济效率之中进行比例测算，便可得知社会风险与经济效益究竟熟大孰小。
风险评估指标体系构建固然重要，但如若没有硬法的保障则不足以自行。其中的关键在于赋予这一机制以法律约束力和强制执行力。风险评估法律机制的建构主要包括三方面内容：其一，风险评估机制必须法定化。各级地方政府在项目上马前通常能够出具书面的可行性研究报告，但该报告侧重于立项依据、市场需求、应用前景、投资效益等旨在证明项目可行的内容，而忽略甚至回避项目的不可行性因素尤其是社会风险分析。因此，风险评估的指标体系和报批制度需要通过法律加以确定，使其具有法律效力；其二，法定化的风险评估机制需要高效率的执行与实施机构作为执法主体。根据地方政府的实际情况，既可以设立单独的风险评估中心，也可以在现有的项目主管职能部门内部增加风险评估这一特别的新型职责。无论采用何种方式，从事风险评估的人员必须职业化、专门化和法定化以及可归责化。这样能够防止风险评估的形式主义：当项目在实施过程中产生严重的社会问题时，如果出具风险评估报告的机构和人员没有严格履行法定评估职责，就应当承担法律责任；其三，社会风险评估是一道必经的法定程序而非选择性事项。[15]非经风险评估，任何决策不得实施、任何项目不得上马。现有的项目评估往往偏重于经济风险的考量，这固然正确，但不能唯经济论，只有通过社会风险的综合评估才能实施。
三、以公权力特质为基点创构区隔与融贯互动的调解制度
