因为缺乏宪法规范的明确提示，我们只能求助于相关的学理认识。德国学理对于“社会国”的理解，大致有三种：第一种见解是将它理解为“市民社会的”
（gesellschaftlich）或是“与市民社会有关的”（gesellschaftsbezogen），在这种意义下，社会国意味着国家对于社会负有相当的责任，而社会也已经不再是绝对的自治。第二种见解从现代国家下的个体并非孤立的个人，而是在社会群体中生活的，与共同体存在强烈关联的个人出发，认为社会国强调的是个人对于共同体以及他人承担的责任。第三种见解着眼于国家职能与目标的变革，认为社会国意味着国家应扶助弱者，致力于每个人合尊严的生存保障，并根据正义原则分配经济资源。第三种见解因将国家对社会应履行的任务，与个人应受的共同体拘束相结合，而成为迄今为止最具说服力的阐释。[8]社会国的核心内涵也据此被总结为：国家对社会正义、公共福祉与社会安全负有广泛的责任，换言之，社会国就是致力于或是应当致力于社会任务的国家。[9]
同样因为宪法规范的缺失，社会国原则在德国的实际作用，也主要由立法者通过规范形成予以明确。这些始于1969年的社会立法活动起初并不系统，亦没有清晰规划，但随着时间累积却逐步形成了今天呈现于我们面前的、架构完整的德国社会法典（Sozialgesetzbuch），其内容包括总论、劳动者的基本保障、工作条件、医疗保险、租赁保险以及儿童与青少年的保护等。[10]作为社会国法典化的象征和代表，德国社会法典所勾勒出的社会国的典型作用范畴包括：[11]
第一，社会形成（Sozialgestaltung）。社会形成要求国家更积极主动地介入社会和经济领域，通过持续性地经济干预和对弱势群体的扶助，来完成社会塑造的作用。这一点显然与19世纪自由法治国时期，国家在经济层面所采取的放任自流的态度有了很大区别。但与此前相比，国家对经济的调控和对弱势群体的救助，已经较少采用诫命或强制的方式，而更常使用税收、资金补助和提供基本需求措施的手段。[12]
第二，社会安全（Sozialsicherheit）。所谓社会安全，是指公民面临年老、疾病、残障、失业等困境时，国家必须提供积极帮助，以保障公民享有合乎人性尊严的生存条件。社会安全可以总结为国家对于个体的生存照顾义务（Daseinvorsorge）。[13]社会安全的内容首先包括公民在面临年老、疾病、残障或其他困境时，国家提供的社会救助；其次包括公民生存所需的必要物资，例如：水、电、煤气、通讯、交通设施等；再次还包括社会与文化方面的基础设施，例如学校、高等院校、运动设施、医院、养老院、剧院与休闲等设施的设立与维护，这些设施虽然超过了最低生存所必需，但对于现代社会下公民社会与文化生活也已经非常重要。[14]
第三，社会正义（Sozialgerechtigkeit）与社会衡平（Sozialausgleich）。所谓社会正义，是强调国家必须努力调和因权力分配、贫穷、教育程度、性别等差异所产生的对立与矛盾，并竭力谋求社会平等。[15]社会正义必须通过社会衡平，即国家对不同群体之间的进行比较和均衡，尤其要在法律上为弱者提供保护的方式达成。这种衡平任务，并非追求平均化，而是对现实差异的回应和调整。而且，国家进行的社会衡平也并非在相关的群体之间直接作用，而是凭借某种复杂的供需系统，即一方面对富裕的人群征税，另一方面则对贫困的人群提供救助。从这个意义上说，现代国家已经变成为分配国家，更准确而言是再分配国家。此外，国家的社会衡平任务，不仅包括财政上的再分配，还包括机会平等的重建，即消除先天的不平等，尽可能使公民在教育、职业选择以及财产投资中，站在同一起跑线上。[16]
三、社会国下国家的社会义务与公民的社会基本权
（一）社会国规范的宪法效力与国家的社会义务
如上所述，社会国与民主、法治、联邦是德国《基本法》确认的四项“国家目标条款”（Staatszielbestimmungen）。所谓国家目标条款的含义在于：这些规范不仅是现有国家的重要属性与本质特征，同样也是面向未来、持续作用的、国家得以存续与发展的建构性要素。《基本法》更通过第79条第3款的“禁止修改与废弃”的诫命规定，强调国家目标条款与公民基本权利规范，即便修宪也不能触动。[17]据此，这四项国家目标条款对于德国的重要意义，犹如房屋的四根基柱一般不可动摇。
国家目标条款使民主、法治、社会、联邦这些为人们普遍认同的政治要求，因为被写入宪法而获得了宪法规范的位阶，具有了宪法的拘束力。它们拘束所有的国家公权力，是所有国家行为应当遵循的方向。因此，从这些宪法规范中，我们自然能够引申出相应的国家义务--“国家活动必须持续地尊重与满足这些实质上已经为宪法付诸明文的任务”。[18]
社会国原则与其他目标条款一样，首先是针对立法者。立法者负有义务通过规范形成，落实与开展社会国的具体要求。而且，社会国与法治在宪法中的结构性连接，亦要求国家必须通过“法律的方式”对社会国予以落实。[19]也就是说，上述社会形成、社会安全、社会正义与社会衡平的目标，绝不能完全交由行政机关的政策，甚至是具体行政决定，而必须通过社会法的制定来达成。如上所述，德国社会国目标的落实首先应归功于德国历时20年之久的社会立法，其成果亦主要体现为今天呈现于我们面前的社会法典。但立法者对于社会国的贯彻落实不能仅局限于社会法领域，还应扩张至包括私法、程序法、刑法、刑事诉讼法、教育法以及税法等在内的所有法律领域。[20]
