就司法审查的可行性而言,法院要处理好以下几个问题:(1)司法自由裁量权与行政自由裁量权之间的关系。法院可以通过解释法律来界定具体个案中行政自由裁量权的实质权限范围,这时法院实际上是在行使司法自由裁量权。法院在行使自由裁量权时不可以侵犯行政自由裁量权,它不能代替行政机关行使自由裁量权,因此法院在确定其审查的范围和审查的标准时必须自律。这毕竟是一个非民选机关对民选机关法定权力的审查。(2)法院的能力的限度。法官一般可以被认为是法律专家,但行政权的运行不仅包含法律问题,还包含管理科学问题和一些专门技术问题,这方面法院缺乏审查的能力。同时,过于苛刻的标准也使得针对自由裁量行为的司法诉求的数量过于庞大,甚至超出法院的承受能力。因此法院往往采取一些并非很刚性的标准,以求得在司法审查的必要性和可行性之间的平衡。
司法审查的方式基本上都是越权审查和滥用自由裁量权审查。当行政机关作出行政行为时,如果该行政行为是选择行政法允许的几个行政行为中的一个时,这种行为是自由裁量行政行为;如果法律没有给予行政机关选择的机会,诸如禁止某些选择或将选择的范围限制到一个,该种行为是非自由裁量行政行为。如果法律给予行政机关选择的权力,但又给出作出决定的某种程度的基础或原因,该行为仍然是自由裁量行政行为。但没有正确基础的行政行为构成滥用自由裁量权。如果法律对作出行为的理由或基础没有指明,则只要在法定范围内行使权力都是允许的,不构成滥用自由裁量权。如果行政机构的选择不在法律允许的范围之内,则构成越权。[29]
对自由裁量行政行为设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准,而非确保最适宜或最理想的行政决定。法院肩负着双重任务:(1)通过比较侵略式地检查行政机关的法律结论,确保行政机关并未超出特定授权的边缘界限;(2)通过持尊重态度地检查行政机关的有关事实和自由裁量的决定,确保行政机关以合理的方式行使其被授予的权力。[30]就越权审查而言,主要针对行政行为的结果。法院要在具体个案中确定行政自由裁量权的实质权限范围。此时法院不仅要考虑形式行政自由裁量权权限范围,而且还要考虑立法的目的、法律的原则以及上位法的约束等,[31]由此界定出实质行政自由裁量权权限范围。法院首先审查行政机关是否越出这一范围。但是,这仅仅是对行政自由裁量权的一种基本控制标准,在此范围内行政权还是有被滥用的可能。有时孤立地从行政决定本身很难判断权力是否被合理行使,法院于是将目光转向行政行为的过程,并且将行政决定放到一系列行政行为中去比较,以便确定权力是否被滥用。这就是法院的第二重任务。这同时也包括对行政行为的程序审查。因为当行政行为的程序违法时很难令人相信该行政决定是合理的。传统做法是,法院从以下三个方面审查自由裁量行政行为:(1)是否存在法律错误;(2)是否存在不合理;(3)是否违反自然公正原则,[32]分别是合法性审查、合理性审查和程序性审查。合法性原则要求行政行为必须在法律授权的范围内行使。而且,即使在权力的范围内行使,权力也不可以滥用。行政行为不符合法律授权的目的、错误的动机、不适当地考虑了某些因素、考虑了不该考虑的因素、未考虑应该考虑的因素等均构成滥用自由裁量权。合理性原则在英国又被称作韦德里斯伯里原则(Wednesbury princi-ples),它指通常不应当做的事情,包括考虑了不应该考虑的因素、错误或误解或把问题弄错,或者这种行政决定是如此的荒谬,以致有一般理智的人都不认为行政机关在正当行使权力。[33]自然公正原则在英国行政法中的地位类似于正当法律程序在美国行政法中的地位,它要求行政机关遵循限制行政自由裁量权的程序规则作出行政决定。这只是审查行政自由裁量权的通常方式。在具体个案中,法院遇到的情况更为复杂,如混合目的问题。一个行政行为包含有多种目的,有些符合法律规定,有些不符合法律规定,法院则要在这诸多目的中确定什么是主要目的。如果主要目的合法则确认该行政行为合法;否则,则确认其越权。
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