（四）可能形成新的垄断

　　合同外包的成功取决于多种因素，其中，最为重要的是是否存在竞争性的市场。在缺乏竞争的市场中，存在着机会主义、低效、供应商垄断等种种风险。竞争性的市场并不总是有效存在的，由于市场不完善、社会力量薄弱、地区偏僻狭小等原因，很多公共服务项目在外包时并不一定能充分竞争。唐纳德·凯特尔曾经作过一项调查发现：促进竞争并不容易，尤其是在小的辖区，需要持续不断的努力。在被调查的地区中，几乎有10%的地区很难找到足够的承包者。在其他情况下，市场也只是被一小股供应商把持着。[10]（p26）有效性竞争市场的缺乏，可能形成新的垄断，然而由于优胜劣汰的过度竞争同样也可能形成新的垄断，无论哪一种情形的垄断都难以保障所外包服务的效率、质量，甚至会出现比政府垄断更糟的结果。

　　四、政府公共服务外包的法律规制

　　为彰显政府公共服务外包的正效应，防范政府公共服务外包的风险，必须通过法律手段对其予以规制，从公共服务外包范围的确定到外包合同招标与签约，从过程监督到最终的绩效评估与责任落实，每个环节都要有相应的约束机制，这是公共服务外包得以有效实施的重要保障。由于政府公共服务外包的风险既可能来自政府，也可能来自承包方，因此，政府公共服务外包的法律规制对象既包括政府，也包括服务承包方。

　　（一）明晰公共服务外包的范围

　　建设公共服务型政府，并非是要政府提供无限服务；实行政府公共服务外包，也并非所有公共服务都可以外包。政府公共服务外包需要有一定的边界，必须合理界定政府公共服务外包范围，以发挥其效用。对于政府公共服务外包的范围，我国有观点认为，政府职能的合同外包无疑应当遵循法律优先原则，当法律已经就行政机关必须亲自履行某一行政事务作出明确规定时，行政机关就不得公然地违反法律规定而将其外包出去。行政机关在没有法律规定的情况下，可以自行决定将某项服务外包。[11]西方有学者认为，采用合同承包的公共服务本身具有“硬性”特征，易于列出详细的质量要求或标准；该服务领域易于进行竞争性招标，而且风险较小；服务具有相对独立性，与多种服务相互交织的部门相比，这一部门在合同承包制下易于管理。[12]如果从公共物品的角度，一般认为纯公共物品具有完全的非竞争性和非排他性，例如国防、外交、警察、法律、灯塔等，只能由政府提供；准公共物品具有有限的非竞争性和局部的排他性，例如能源、道路、电信、电力、自来水、广播电视等，既可由政府提供也可由私人提供。如果从行政类型的角度，一般认为，只有服务行政可以实行外包，秩序行政不能外包。

　　从实践中可以发现，西方国家政府公共服务外包的范围主要涉及监狱管理、街道清洁、垃圾处理、公路维护、路灯维护、计算机系统维护、治安巡逻等方面，我国政府公共服务外包的范围主要包括街道清洁、垃圾处理、居家养老、电子政务、公共治安、法规规章等文件的起草、专业技术鉴定、检验、检测等公共服务④。我国深圳市福田区政府对可以实行服务外包的情形作了明确的规定：现有机构编制、资源条件所限，不能直接提供或实施的；工作量能够评定测算，评估指标能够确定；供应稳定，能够进行市场竞争；经费预算已经得到落实。