“停建通知书”纳入非诉审查的思考
李文斌
【关键词】停建通知书；非诉审查
【全文】
背 景
近日，笔者参加了一个特别的协调会。协调会是应县国土资源局申请而召开的，主题是：讨论“无锡经验”的司法应用，将国土部门下发的“责令停止违法行为（违法占地建房）通知书”纳入非诉行政审查范畴，用司法强制手段遏制农村违法占地建房行为。
召开协调会有三大背景。
背景一、农村违法占地建房现象严重。随着新农村建设的整体推进，改善农村人居条件成为必然趋势，农村改、建新房屋进度日益加快。因农村年轻人口生存幸福观念已发生改变，在改、建新房屋时纷纷向城镇边缘或平坦地迁移。因为从正规渠道（责任制长期不变，村民小组没有空地调配地基，到小城镇挂牌购买地基又受制于经济条件和生产管理）得不到建房地基，建房者或向迁移地村民私自购买地基，或占用平坦地区的责任田、土作为地基，违法占用耕地建房现象大量涌现，并存无法遏制之势。笔者所在的农村县，国土部门申请法院强制拆除的村民违法占地建房案件每年大约立案40余件，去年有一个镇一年需要查处的违法占地建房案件就达10件，现积存在法院的拆除违法占地房非诉执行案件达130余起，都是应“自行拆除非法占地建的房屋，恢复土地原状”，事实上因无法拆除房屋而积压的案件。一村或一地存在一栋违法占地房未拆除，类比效应十分明显，违法占地建房现象就十分突出，大量耕地被侵占和毁坏。
背景二、农村违法占地建房遏制难。对农村违法占地建房的查处存在三难：首先是“发现难”，农村人口居住分散，住房修建自主性强，申报管理制度缺失，加上建筑面积小、建筑周期短，不易被国土管理部门发现。农民对侵占土地行为态度冷漠，对违法侵占土地行为根本不予举报和干预：农民对土地所有权和承包使用权存在模糊认识，将土地的责任制等同于所有制，把违法占地建房行为视为在其个人所有的土地上的正常利用行为，同时，这种私人行为以后还很可能发生在自己家庭，为自己今后侵占土地留下后路，“我不举报你，今后别人也不会举报我”；农村土地的经济效益低下，远逊于农业工业、第三产业和打工的经济效益，同时由于城镇化大量依法征用土地的负面影响，农民对土地失去了应有感情，故任由他人侵占本来属于集体的土地。其次是制止难。即使发现了违法侵占土地建房，具有管理和处罚职能的土地管理部门制止和处罚违法行为也是力不从心，收效甚微：一是土地管理法规赋予土地管理部门的制止权缺乏操作性，即违法建房人不停止施工，法律没有赋予国土部门相应的强制制止措施；二是国土执法力量不够，难以应付辖区内大量发生的违法占地建房案件。再次是查处难。对于违法建房案件，国土部门在制止不能的情况下，作出自行拆除的行政处罚决定，此时违建房既成了事实，在被处罚人复议、诉讼期限届满后申请法院强制执行，法院执行时，面临诸多难题和困境，农民集一生一家之积蓄建造住房，“拆除”意味着农民一家一生的积蓄全部化为泡影，因此很容易发生对抗特别是暴力对抗，在和谐理论指导下的我国行政和司法机关都不能承担由此产生的社会后果，因此凡决定拆除的违法建筑案件，一律变通为现金回购方式处理。现金回购方式负面效应相对明显，等于助长违法占地风气，因为通过守法申报购地建房和违法占地建房的成本是同等的，前者是交纳土地出让金，后者是处罚相当于出让金的罚款，前者往往是公开挂牌，没有协商余地，后者是罚款性质，执法中存在协商可能，减少罚款数额，因违法反而获得利益，且违法占地建房还能有钻管理漏洞的空子，或不被发现，侥幸节约正当成本。“三难”的存在使农村违法占地建房不能得到有效遏制，且有愈演愈烈之趋势。
