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（三）从“国进民退”到“民进国退”
新中国调解体制确立以来，我国调解走了一条“国进民退”的路径。反映在从国家与社会的关系上，其基本背景是传统宗法社会趋于解体，乡村自治宣告终结，国家的司法机关代替了社区权威，成为乡土社区的权威承担者与秩序守护者。国家权力一直触及到最基层--村庄和居民点，国家将传统上相对自治的宗法社会统摄于国家权力之网，对基层的事务全面组织、干预与控制。另一方面，随着国家权力全面进入原先由“家法”和自治组织调整的领域，过去乡村社区中的权威的影响开始消弭，无法再主导社区的生活秩序。过去的调解员是因事而定，此时的政府却要求专设官员负责调解事务。但在社会转型和调解全球化的大背景下，国家垄断纠纷解决已经日益显示出其弊端，甚至难以为继。国家调解体制下当事人可能屈服于各种压力而被迫地参加到调解中，对调解程序内容和调解程序不甚了了，还可能违心地做出同意调解协议的表示，等等。但现在，在组织上束缚当事人的“单位文化”已经淡化，当事人的人身自由与组织压力之间的关系远不如从前，公的领域与私的领域变得如此泾渭分明--单位无法也不情愿动用组织力量去干预员工的私事。这意味着在当代中国国家垄断调解的思路也要随之改变，在一定范围内发展社会调解，走调解“国退民进”的道路。从全球“公民社会”的大背景看，近30年来的调解发展都呈现出“国退民进”态势，社会调解的全球性发展得益于各国鼓励调解丰富性和多样化的举措，反之如果国家始终让社会调解在逼仄空间生存的话，调解就会僵化、萎缩甚至死亡。
固然，中国现代社会的自治程度较低，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行社会调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。但以发展的眼光看，中国的国家治理方式已经发生了有利于发展社会调解的积极变化，国家政治控制的范围逐渐收缩于与国家安全、社会稳定相关的领域，在大部分民事领域中政府已不再履行直接管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，这就为民间组织甚至超国家组织参与纠纷解决带来机遇。例如，我国一些地方采取了“购买服务”的方式，吸收社会工作者专职从事民间调解工作，既增加了解纷资源的供给，又扩充了就业机会。引入民间组织等社会力量调解，为纠纷解决提供公共选择在我国已经有若干实验。但遗憾的是，诸如北京市“小小鸟”主持的调解只是在被司法部门收编为“人民调解”之后，才获得了社会的普遍认同，这足以体现出社会调解在当代中国行进中的步履维艰。其障碍主要来自：首先，社会调解在我国面临着发育不良的问题，除国家管制因素外，与民间调解的公共性严重不足有直接关系，性质上的模糊使得它无法称为一个具有较高公信力的纠纷解决机构。其次，在社会管理模式上我国仍属于“强政府、小社会”的模式，权力相对集中于中央，政府对民间组织的限制不可能在短期内放开，民间组织不但规模小，其发展也相对缓慢，发展社会调解的难度可想而知。再次，社会调解还面临着如何建立社会信任的问题。我国公民更加信任国家，而不太信任市场，社会调解的信任机制短期内还无法建立起来，社会调解组织自身根本无力充分、清楚地向社会表明解决纠纷的责任及填补司法职能缺陷的信心。最后，我国的调解动员机制也不甚理想，往往以政治动员的方法取代调解的动员，如和谐社会、社会主义新农村等对调解的诉求已经深入人心，而对政府投资实施调解公共教育、培训这样的实质性举措则乏人问津。
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