国会对文档危机的第一反映是通过立法建立保险制度来维护小证券投资者的权益，结果是《1970年证券投资者保护法（the Securities Investor Protection Act of 1970（SIPA））》的通过。另外，国会指示证监会调查危机原因。与此同时，主要的证券交易所、国家证券交易商协会（the National Association of Securities Dealers）和一些金融贸易协会也就当时的清算和结算程序进行了调查，并撰写了详细报告。1971年6月29日，证监会召集市场的主要参与者开会，讨论和评估为解决文档危机而提出的建议。会上有很多建议，但与会者集中探讨了两个方案：一，彻底无纸化（dematerialized），即不再发行纸质证券，并建立一个非集中的网络连接发行者的转让代理机构，通过转让代理机构的账簿记载无纸化证券的转让；二，非移动化（immobilized），即仍然发行纸质证券，但是建立一个集中存管机构，将证券存放于存管机构，通过存管机构的簿记记录的变更来转移证券上的权益。 [8]WriteZhu（8）；href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m8” name=8>[8]美国最终选择了第二种方案， [9]WriteZhu（9）； href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m9”name=9>[9]即通过非移动化来达到无纸化，也就是我们常说的间接持有模式。在间接持有模式下，发行者发行的证券大部分都集中存放于“Cede & Company”（托管信托公司the Depository Trust Company （DTC）的别名，托管信托和清算公司 the Depository Trust and Clearing Company （DTCC）的子公司），发行人的股东名册上显示的股东是“Cede & Company”而非实际投资者。从表面上看，因为所有证券都属于一人所有，所以证券的转移就不需要转移纸质证券而只需要变更存管公司的账簿记录就可以实现。中央存管公司存管的证券越多，通过存管公司账簿记录的变更完成证券交易就越方便。这样就解决了繁琐的文档工作问题。
在间接持有模式下，发行人将特定的发行在外的大部分证券在其登记簿上记载为托管机构所有，托管机构转而在其登记簿上将证券记载为它的参与人（银行或者经纪人）所有，这些中介人又在自身的登记簿上记载为它的客户所有。[10]WriteZhu（10）； href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m10” name=10>[10]可见，在间接持有模式下，投资者并不直接持有证券，而是通过一系列的中介机构持有证券。在美国州公司法中，股东被定义为在股东名册上登记的人，如特拉华州（Delaware）州的 《普通公司法》（GENERAL CORPORATION LAW）219条（c）[11]WriteZhu（11）；href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m11” name=11>[11]规定：股东分户账是决定谁是股东的唯一证据，股东享有此章规定的下列权利，检查股东名册的权利，于股东会上亲自后者委托他人投票的权利。《美国统一商法典》第8-207条（a）规定：在记名凭证式证券为转让登记做适当提示之前，或者在请求登记无凭证证券的转让之指示做适当提示之前，发行人或者债券信托人可将记名所有人视为唯一有权投票、接受通知和以其他方式行使所有人之全部权利和权力的人。因此名义上，发行人的股东是“Cede & Company”。虽然间接持有模式的采用有效地解决了文档危机，却产生了名义股东和实际股东的分离。表面上，因为发行人将特定的发行在外的大部分证券在其登记簿上记载为托管机构所有，所以“Cede & Company”是股东，所以股东所有权益都应该由“Cede & Company”行使和享有。但从间接持有模式产生的历史来看，间接持有模式主要是为了解决文档危机而采用的一种措施而非为了改变投资者的权益而故意设计的制度。所以，政府应当通过相应的措施将名义股东应享有的权益传递给实际投资者。《美国统一商法典》第8-505 [12] WriteZhu（12）； href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m12” name=12>[12]和8-506条 [13]WriteZhu（13）；href=“http://www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=7431#m13” name=13>[13]的规定即体现了这样的理念。
