二、因民间纠纷引起的违反治安管理行为的认定规则探析
从《治安管理处罚法》关于因民间纠纷所引起的违反治安管理行为的内容来看，其中很多内容从本质上来说，理应属于民事纠纷的范畴。但是，由于《治安管理处罚法》将这些行为纳人违反治安管理行为并且设定了相应的行政处罚，那么在实践中应当如何认定这些违反治安管理的行为以及这些行为应当如何与民事侵权行为相区别，就成为一个非常重要的问题。
（一）以“饲养动物干扰他人正常生活”为例予以说明
《治安管理处罚法》第75条第1款规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。”根据该款规定，动物的饲养人在饲养动物的过程中，对他人的正常生活造成影响的，要承担行政处罚责任。应当承认，这一行为的法律后果，最早是属于民事责任的范畴。我国《民法通则》第127条则规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任；由于受害人的过错造成损害的，动物饲养人或者管理人不承担民事责任；由于第三人的过错造成损害的，第三人应当承担民事责任。”而根据《民法通则》第134条第1款和第2款的规定，承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉。以上承担民事责任的方式可以单独适用，也可以合并适用。如果确实发生“饲养动物干扰他人正常生活”行为的，对行为人而言，最严重的民事责任可能就是赔偿损失了。而赔偿损失的前提，根据《民法通则》第127条的规定，则应当是“造成他人损害”。从法条的内容理解，“造成他人损害”的后果理应要比“干扰他人正常生活”严重，但相比之下，“造成他人损害”的，要承担民事责任，而仅仅“干扰他人正常生活”的，则要承担行政处罚责任。
同时，《侵权责任法》更是专列一章规定“饲养动物损害责任”，其中相应条款都对饲养动物而未对动物采取安全措施等行为造成他人损害的民事责任进行了规定，其要件都包括了“造成他人损害”的内容。从《民法通则》与《侵权责任法》的规定可以看出，从饲养动物的民事责任角度而言，都是以“造成他人损害”为重要前提。从字面上理解，相比之下，《治安管理处罚法》中的侵权行为即“干扰他人正常生活”行为的后果，明显要轻于民法的规定。在笔者看来，从民事责任与行政处罚责任之间的对比来看，一般认为行政处罚责任要重于民事责任。如果我们在实践中简单地将“饲养动物干扰他人正常生活”的行为纳人治安管理处罚的范畴，则明显过度扩大了治安管理处罚的范围，混淆了民事责任与行政法律责任的界限。据有关资料披露，在立法过程中，公安部曾多次建议删除这一规定，主要是考虑到饲养动物与干扰他人生活属于民事领域问题，被侵害人应当与对方协商解决或者依法向人民法院提出赔偿请求。但立法机关坚持认为，目前城市中饲养宠物的问题突出，引发的社会矛盾较多，由公安机关处理比较有利。另外，国务院已经将城市养犬的审批权赋予公安机关，对有关宠物的管理，公安机关也要承担责任。因此，《治安管理处罚法》增加规定了饲养动物干扰他人正常生活的违反治安管理行为。[4]这也说明了“饲养动物干扰他人正常生活”的问题本质上是一个民事纠纷问题，理应受到民法的调整。然而，在《治安管理处罚法》已作规定的情况下，实践中对于“饲养动物干扰他人正常生活”行为的认定标准理应考虑到相关民事法律规范已经对此有明确规定且其本质上属于民事纠纷问题的因素，不能机械地将其简单理解为“干扰他人正常生活”，而是应当从严掌握。第一，“干扰他人正常生活”的内涵理应包括“造成损害”。“干扰他人正常生活”是一个含义并不确定且可以进行多方面理解的规定，如果仅仅是一般的“干扰他人正常生活”，譬如将儿童因害怕动物而不敢出门、所饲养的动物随意便溺影响环境卫生等都作为行政处罚的理由，未免使其范围太过宽泛。第二，考虑到这一行为的本质乃是民事纠纷的性质，理应考虑到民事解决方式的优先，对于能够作一般民事纠纷处理的情形，应尽量作民事纠纷处理，一般情况下，可以考虑不予行政处罚。只有在“饲养动物干扰他人正常生活”的情节较为严重、对他人的正常生活造成严重影响的情况下，才可以认定为违反治安管理的行为，适用行政处罚的方法进行处理。
