（二）实质当事人回归化解行政诉讼和解正当性困境之分析
第三人或社会公众作为实质当事人参与行政诉讼和解，能全面化解前文所揭示的行政诉讼和解所面临的三大正当性困境。
1.实质当事人的处分权弥补了行政机关处分权之缺失。如前所述，行政职权的处分直接影响第三人或社会公众的权益，第三人或社会公众是行政诉讼和解的实质当事人，行政机关只是实质当事人的代理人。通过某种途径或形式让权益可能受影响的实质当事人参与行政诉讼和解程序，听取他们的意见或者取得他们的同意是行政诉讼和解正当化的有效途径。行政诉讼和解中行政机关一定范围与程度的让步与妥协，是违背了严格公正执法义务的宽恕行为。从道德上讲，宽恕的主体只能是受害人而不是国家，[17]行政机关一般不具备和解让步的资格，作为被代理人的第三人或社会公众才具有实质的和解让步资格。实质当事人的回归，直接化解了行政诉讼和解所面临的行政诉讼和解中行政机关处分权缺失的困境。
2.第三人、社会公众与行政相对人的利益对立关系克服了行政机关对实体权力处分的非竞争倾向。法律是调整相互冲突或竞争利益（社会）关系的规则，行政法调整的是特定行政相对人与第三人或社会公众的利益关系。因此，第三人或社会公众与行政相对人的利益呈相互对立或竞争关系，第三人与社会公众参与行政诉讼和解保证了和解当事人对实体权益处分权的竞争关系。由此可见，实质当事人的回归也化解了行政诉讼和解所面临的当事人非竞争性困境，保证了和解程序的对抗性与竞争性。和解程序竞争性条件的满足，不仅仅对和解程序的正当性而且对和解结果的公平性的实现起着决定性作用，直接阻止了行政机关为求得特定行政相对人息诉的结果而过度牺牲公共利益情况的发生。
3.在自由裁量权范围内，实质当事人的和解意见填补了立法的模糊性，为行政机关的处分权提供了正当性。从表面上看，行政诉讼和解的确违背了行政职权法定原则。然而，从实质功能的角度看，第三人同意或社会公众评议约束下的行政诉讼和解，不仅不与行政职权法定原则相矛盾，而且通过两者间的相互配合可以共同实现“人民当家做主”的民主目标。行政职权法定原则的根基是“人民当家做主”的民主原则。[18]具体而言，普遍而广泛的代表模式下的立法，物化了人民的愿望，而固定在立法中的民意又通过行政职权法定这一杠杆被传递到现实生活中。如果没有行政职权法定原则，一切公权力活动都可能脱离人民的意愿。与此相似的是，在行政诉讼和解过程中，第三人同意或社会公众评议也是一种民意表达。行政机关依据这种民意与特定行政相对人进行和解，即意味着实现了人民的意志，是“人民当家作主”的另一种实现途径。因此，以人民代表立法为前提的行政职权法定与以第三人同意或社会公众评议为前提的行政诉讼和解一样，都是实现“人民当家做主”的有效途径与形式，目的都是为了保护人民的切身利益，可谓殊途同归。我们不能纯粹从字面上对行政职权法定作过度机械的理解，可以而且也应当从功能的角度丰富对行政职权法定的理解，由此化解行政职权处分与行政职权法定之间的表面矛盾。当然，行政诉讼和解必须限定在行政机关的自由裁量权范围之内，否则就在整体上破坏了行政职权法定原则。这是行政诉讼和解必须坚持的底线。行政机关之所以只能在自由裁量权范围之内进行行政诉讼和解，不能突破法律的硬性规定，是因为法定的裁量界线是通过民主立法程序确立的，较之于第三人同意和社会公众评议，民主立法的程序更加复杂严密，民意反映更加充分，因而其结果也应具有更高的效力。较之于立法过程中表达的民意，和解过程中第三人与社会公众表达的民意是不完整、不充分的，后者必须服从前者。当然，后者服从前者并不意味着后者没有独立发挥作用的空间。虽然行政职权法定的杠杆作用是以立法为前提的，但成文法本身是有诸多局限的，其中立法模糊化与自由裁量权的存在是成文法国家难以克服的局限。因此，在自由裁量权的范围内，行政职权法定对行政机关的约束作用是极其有限的，必须寻找其他相当的弥补力量。在行政诉讼和解过程中，第三人与社会公众的民意表达就是这种相当的弥补力量。由此可见，第三人或社会公众参与下的行政诉讼和解不仅不违背行政职权法定原则，而且还是行政职权法定原则的有益补充。两者分别坚守羁束与裁量的领域，共同实现民意对权力的约束。[19]
