因此，我们很难认同行政主体理论否定、滞碍行政组织法发展之结论。当依法行政在外部行政关系上取得重大突破之后，必然要进一步延伸到内部行政，关注其法治状态与治理问题。它也完全可以在现在的行政主体框架之下发展，就如同我们关注法人的组成结构一样。
5、回应公共行政的变迁
众所周知，权利能力是民事主体的基石。“法人的权利能力确定了团体之人格的拥有”，而“团体人格的实现”,亦“依赖于具体权利的享有”。[28]同样，在行政法上，行政主体概念的关键也在权利能力。无论私法或公法，权利能力大凡包括享有权利、承担义务，能够独立进行法律活动、处分财产、起诉或者被诉。[29]只不过内容不同。行政主体的民事权利能力，仅局促于有限的财产关系。而行政权利能力，必定与其性质、职能和任务相契合。
传统上对行政主体权利能力的阐释都以行政权为核心，以授权有据、能够独立行使为标准。所以，行政主体范围一开始便锁定行政机关与法律法规授权的组织。之后，鉴于规章授权的事实，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》又补充认可了“规章授权”的组织。甚至将来继续延伸至规范性文件授权，以解释像“中国证监会”等类似情形，似乎也无可厚非。
但是，随着当今行政疆域的不断扩大，公法视野的不断延伸，这种解释方法已无法解释在社会行政、公共治理中出现的公法现象，引发了学者一连串的质疑，比如，村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民权利或对村民进行处罚，村民不服，能否提起行政诉讼？行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒，受惩戒的成员不服，能否提起行政诉讼？公立学校依照校纪校规对在校学生进行处分，受处分者不服，能否提起行政诉讼？[30]所有这些，涉及的都不是传统的行政权力，而是基于基层群众自治、行业自治或高校自治而衍生的公共权力，而在行政法学者看来，这些权力活动又都应当遵守公法原则、接受公法调整。
面对此等挑战，很多学者都提出了要将行政权力延伸至公共权力，重新归纳和描绘社会生活中的各种行政主体形态。转换为民法的语汇，就是对权利能力做扩张解释，延伸权利能力的内涵，让权利能力随着时代而变迁，以回应社会变迁，应对行政主体多元化的趋势。而现代社会中担当公共治理或者授权行政的第三部门，其实在民法上早已认可其为事业单位法人和社会团体法人，只需将其平移至行政主体范畴。在我看来，若果真像下面分析的那样，仅仅是为了回应当前公务分权与部分地方自治的现实需要，那么，这样的策略就足矣。因此，上述对行政主体理论的批判要点（4），的确一语中的，切中要害，但却无法颠覆现有理论。
二
我国行政主体理论上述发展轨迹，在一些学者看来，是误入歧途。在重新认识德法行政主体理论全貌的思辨中，我们面对的一个核心争议就是，是否得承认以往的理论进程是一个历史误会，必须推倒重来？
1、“分权主体模式”
比较德国、法国、日本和我国台湾地区的行政主体理论，抛开细枝末节，其核心要点有三：一是对地方分权和公务分权的描述。由地方分权而产生地方自治之事实，而确认国家之外还有地方公共团体这一行政主体。将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任，由此产生了另一种类型的行政主体，即法国的公务法人，日本的行政法人，德国的人事团体、公共设施以及我国台湾行政法学中的身份团体、公法财团、公共机构等。[31]二是行政主体之间相对独立，地位平等。三是行政主体之间的监督只能依法进行，一般通过行政诉讼，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。[32]
