行政机关的民事权利能力极其简单且有限，只要求不得与其性质抵触，尤其不得从事经营活动。所以，民法关注的重点只在于其是否有独立的预算与财政，这是独立承担责任的保证。只要其具有独立的经费、有独立的财政预算，民法学者就完全认可其为机关法人。于是，一个个依法设立的行政机关，包括国务院和地方各级人民政府，以及国务院各部委、地方政府的各委、办、局等，[15]就成了一个个彼此独立的机关法人。也就是说，民法学者采取了“机关人格肯定说”。
在行政法上，行政主体以享有行政权、独立承担责任为识别标准，也将上述中央与地方政府，以及政府各职能部门视为一个个彼此独立的行政主体。就总体布局看，与机关法人无二致，仿佛是对机关法人的平行移动与翻版。只不过在将民法上的法人制度迁入公法过程中，将“机关人格肯定说”偷偷改换为“机关主体肯定说”。但也有两点重要不同：一是这样的平行移动却把国家这一特殊主体遗漏了。二是多出了法律法规授权的组织，以及经法律授权的内设机构或派出机构这些特殊的行政主体形态。这种近似民法底色的“机关主体模式”迥别与后来一些学者力主的德法“分权主体模式”，也让我们有更多的理由做民法类比的思考。
该理论很快被运用到实践上，已显现的成效有二：一是在行政诉讼上，迅速转变成适用《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第19、20、21、22、23条的支撑性原理，是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术，也成为《行政诉讼法》第54条第2项第4目判断是否超越职权的基本坐标。该术语甚至被吸纳到司法解释之中，成为了一个法律概念。二是在《行政处罚法》颁布之后，成为清理行政执法机关的基本标准与依据，成为贯彻落实职权法定原则、厘清不同行政机关之间管辖权界限的抓手。行政主体理论整肃了政出多门、越权执法、管辖混乱等弊政，勒紧了桀骜不驯的行政权。
然而，在上述实践中，“机关主体模式”被不断精读，出现了一些流变，尤其是从诉讼意义上对“以自己名义承担法律责任”这一行政主体特征的解释，达到极致，一是只有行政主体才能成为行政诉讼被告；二是只有行政主体才能成为权利义务的最终承受者，且是所有形式的法律责任的担当者，从而流变为“诉讼主体模式”，并为日后的争议埋下了伏笔。
2、绝对等号意义上的被告？
的确，“诉讼主体模式”抓住了一个问题的核心，行政主体的权利能力体现在享有行政权，并凭据行政权做出行政行为。如果该行政行为违法，也理应由该行政主体凭借行政权予以纠正。所以，由行政主体来担当行政诉讼被告，最合适不过。
