所以，我认为，行政主体理论遇到的问题，是与法人制度渐行渐远的结果。我将采用与民事主体、法人制度的类比方法，针对行政主体所遇问题，逐一分析，并得出通过彻底摹写法人就能够让行政主体理论继续运转下去的结论。接下来，我还会认真对待处于上风的“分权主体模式”之建议，通过考察我国分权实际状况，以及对比法国分权，指出其“形式意义大于实质意义”，提出有条件引入的策略。
一
我将以民法上的法人制度作为构建行政主体的坐标和评价现实的参照系，通过类比，思考行政主体理论，尤其是其遇到的问题。这种方法容易受到的批评就是忽视了行政法自身的特点，但我在以下的分析中却没有发现这样的问题。
1、民法的迁入与“机关主体模式”的形成
行政主体是仅存于德法等大陆法传统国家的一个学术概念。在普通法国家，没有类似的概念。从学术渊源上说，我国行政主体理论直接取自王名扬先生的《法国行政法》。尽管学者有不同表述，但都离不开“三要素说”，而这均源自该书， 即行政主体必须具备：（1）本身具有某种行政职务并执行这种职务，或者说，其应当享有行政权力并行使这种权力；（2）能够以自己名义从事行政活动；（3）并能够独自承担法律责任。[6]或许是文献有限，窥豹一斑，却无法深度移植；也许是民法的潜在影响，我们在接受上述概念与要素之后，迅速离开了法国模式，嫁接了我们所熟悉的机关法人制度，于是就有了“我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造”之感叹！[7]
我国民法通则制定之初，没有引入大陆法的公法人概念，也没有仿效英美法的集体法人，而是取法苏俄，[8] 创设了比较独特的机关、事业单位和社会团体法人，归入非企业法人一类，指主要从事非经济活动、并不以营利为目的的法人。另外，国家是特殊的民事权利主体。或许，它们不是民事的主角，远没引起民法学者过多的好奇，“民法通则中关于它的规定十分简略，相应地，非企业法人问题的研究也较为薄弱”，[9]薄弱到甚至有些语焉不详。[10]
更为重要的是，上述创设的视角是、也始终只是民事的。民法学者一般也不把公法人、私法人的属性区分作为具体研究的基点，也不去深究我国的公法学说到底如何看待公法人概念，以及公法规范是如何调整公法人。主流民法学说将“机关法人”仅视为民事主体，“认为公法组织体要取得法人地位，必须依照民法中规定的标准来认定”，[11]机关法人的人格化只能在调整财产关系时体现出来，即便是进入到行政法领域，也当如此。[12]这对于解决当时的政企不分、党政机关办企业等弊端具有重大的革新意义，但对解决公法问题却丝毫没有帮助。
民法的“狭隘”（不含贬义）以及对“法人”概念的先占，迫使后起的行政法学在关注主体问题时无法选择“法人”、“公法人”的路径，而是另辟蹊径。这当然也是公法私法二元论作祟，不另起炉灶似乎无以区分。“行政法人”建议之所以被否决的根本原因也在于此。[13]
但事实上，民法元素早已悄悄植入行政主体的“三要素说”之中。我们不妨将其与民法上的法人概念比较，就会发现，其实质是后者在公法上的翻版，只是用行政权力替代了权利能力的内涵。而行政法学者所理解的权利能力，就是独立行使行政权的资格。的确，正如我们观察到的，行政机关或法律法规授权的组织依法可以享有具体或综合行政权力、并能够以自己名义行使，也就必然会成为某种（类）特定的行政法律关系主体。但也如同法人一样，这种具体意义上的权利能力也同时可以上升为抽象意义上的权利能力，成为行政主体的资格，等同于法律人格。[14]所以，我们似乎很难否定其主体性。这样的主体一般都具有独立的预算与财政。这就又与民法的机关法人连成一体。
