行政主体理论之变革
余凌云
【摘要】行政主体理论在形成过程中，形式上借用了法日概念的外壳，实质上却有将民事主体理论、法人学说迁入行政法的痕迹。当前行政主体理论遇到的问题，是与法人制度渐行渐远的结果。通过彻底摹写法人，就能够让行政主体理论继续运转下去。而目前处于上风的、仿效德法“分权主体模式”之建议，形式意义大于实质意义，必须做有条件的引入。
【关键词】行政主体；法人；类比；变革
【全文】
行政主体理论的出现，大约是《行政诉讼法》颁布前后的事。它一经提出，就被“投入轰轰烈烈的推动行政法学发展的热潮中”。[1]其间虽有微弱的反对声，终被喧嚣的热情吞没。到上世纪90年代中期，该理论已成为行政法学研究行政组织的主流。然而，十年之后，它又成了行政法聚讼之处。批判的要点有：[2]
（1）行政主体有看低行政相对人的恶果，“隐藏着把管理相对人视为行政客体”，“这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应”。
（2）行政主体理论对以下现象缺乏解释力，首先，如果行政诉讼被告只能由行政主体充当，对于一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，如何处理？行政机关的内设机构、派出机构或工作机构无权行为、越权行为，以及受委托组织超越职权时，就不应视为行政主体的行为，那么谁来当被告呢？其次，行政主体宣称是责任的归属主体，然而，国家赔偿责任却一律归于国家，且公务员也有可能承担行政或者刑事责任，如何解释这一矛盾呢？
（3）行政主体理论“违背了管理的规律，也不利于有限政府、责任政府的发展，最终不利于行政组织的法治化进程”。因为它过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任。政府难以协调下属各行政机关的人、财、物，行政系统内部行政一体化难以组成。原本作为行政主体理论重要内容的公务员制度、内设机构的合理性等问题，未获得应有的地位而受到轻视。
（4）行政主体理论只关注国家行政，冷落社会行政；只注重国家授权的组织形态，而忽视了基于社会自治而形成的多元化主体，比如行业自治、公务自治和村民自治等。
批判之后，如何改进？却有缓和与激进之主张，可分别称为“修补说”与“变革说”。“修补说”只做形式上的修补，以解决行政诉讼被告不周延为关怀，为回应行政权向公共权力之变迁，以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题，进一步扩大对行政主体的解释，行政主体的范围不仅包括作为国家行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，而且包括作为社会公行政主体的非政府公共组织。[3]“变革说”是将行政主体作为推进地方分权与行政分权的符号与工具，期望由此引发实质性变革。具体做法是彻底摹写法德行政主体理论，既要反映行政多元化趋势，又要体现地方分权与行政分权。[4]
是非争辩，使行政主体面目渐渐模糊起来；各抒己见，让其走向变得无所适从。因此，实在有必要集中研讨、精细论校。我们可以先从那些发难中剥离不恰当的，沉淀下真正值得我们认真对待的问题。上述批判（1）因其批判的前提是假象，是出自对日本行政法上类似批判的摹写，应剔除出去。[5] 只有（2）、（3）、（4）有进一步考证的价值。对未来走向，尤其是“变革说”，也需慎思。
在我看来，行政主体理论在形成过程中，形式上借用了法日概念的外壳，实质上却有将民事主体理论、法人学说迁入行政法的痕迹，即便是不彻底的，学者至少也会不经意地将目光流连往返于两者之间。几经磨砺，最终形成了具有民法底色的“机关主体模式”。但在将该理论投入行政实践过程中，却又游离出民事主体、法人学说的基本原理，成为引发诸多争议的“诉讼主体模式”。
