三、公共利益界定的具体程序机制
公共利益的形成是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策过程必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。我国目前的相关立法，缺少的恰恰就是公共利益决策过程中程序上的透明度，不仅人民法院对公共利益的形成没有审查权，即便公众对公共利益的形成也缺乏监督权，征收是否符合公共利益的要求，完全委由征收主管机关决定。而征收主管机关确定征收申请是否符合公共利益目的要求的主要依据，是用地单位提供的建设项目计划设计任务书和可行性研究报告。这种审查由于缺乏公开的调查程序而存在很大的局限性。如用地单位可以通过编制计划设计任务书和可行性报告骗取批准，或当征收目的遭到反对时，批准机关具有自由裁量权，不受任何监督。[15]因此，我国立法应借鉴征收法制发达国家的经验，将征收公告由现在的征收决定做出之后的“征收实施公告”，转变为征收决定做出之前的“公共利益决策和形成公告”，把“公共利益”的形成和决策置于广大公众的直接监督之下。同时，辅之以必要的行政与司法救济措施，真正保障公众的参与权和意见表达权。[16]
在比较法上，《法国公用征收法》所确立的公共利益界定程序，可能是最为完备的。在法国征收法上，存在着独立的公共利益调查与宣告程序。公共利益调查由调查员或者调查委员会进行。调查员或者调查委员会应该在公开调查后的最多6个月内递交他们的调查结论，并需要按照一定的要求做成档案，该调查结论应接受公开辩论的检验。只有调查在规定的时间内结束，公共利益宣告的程序才能得以进行。在法国，不论是对不动产的全部或部分征收，还是对不动产财产权的征收，都不可能在公共利益的声明宣告之前进行。公共利益的宣告视其情形由省长或最高行政法院行使。此外，宣告所称之公共利益需要，还应包括实现计划所需要的期限，否则，最高行政法院可以对公共利益的宣告予以撤销。[17]
上述法国征收法上的公共利益界定程序，体现出三个突出的特点：其一，公共利益界定程序是整个征收程序的前置程序，是征收程序中的一个独立阶段。此种程序设计体现了立法者对征收之公共利益目的性的重视，体现了私有财产权保障及慎用征收权的立法指导思想。其二，强调民主商谈在公共利益界定程序中的重要性，认为公共利益调查的结论必须接受公众“公开辩论”的检验，这体现了对民意的重视。其三，注重公共利益界定程序中行政机关与司法机关的分工、监督。我们认为，法国征收法所体现出的上述三个特点，充分保障了公共利益界定的公开透明性、民众参与性和结果公正性，是值得我国借鉴的。
