上述先例表明，在修改基本法律的过程中，全国人大常委会应当充分尊重全国人大作为最高国家权力机关和最高国家立法机关的地位。对于那些应当由全国人大进行修改的基本法律，全国人大常委会应当主动地提请全国人大行使修改权。全国人大直接行使修改权将会大大提高正当性。同时，尊重全国人大的决策权威，只会增强而不会削弱广大全国人大代表对于作为常设机关的全国人大常委会的认同和支持。
四、规范完善基本法律修改权的若干建议
对于如何规范完善基本法律修改权，学界已经提出了一系列的建议。崔敏教授主张废止宪法第67条第3项，并由全国人大统一行使基本法律修改权。为此，他还建议全国人大每次会议延长两天专门用于讨论、决定立法议题。[35]韩大元教授也赞成由全国人大统一行使基本法律修改权。[36]蔡定剑教授主张应当通过解释明确“部分补充和修改”以及“相抵触”的含义。[37]封丽霞教授也曾经主张通过立法或者法律解释的方式规范基本法律修改权。[38]笔者曾经主张将法律解释权赋予一个独立的机构，使其有效监督基本法律修改权的行使。[39]张千帆教授则提出，全国人大常委会不应当修改某些类型的基本法律，并特别强调“涉及人大结构、选举、职能等重要事项的基本法律”不宜由其修改[40]。与其他建议相比，笔者更倾向于赞同张千帆教授的观点。不仅如此，笔者认为，《立法法》第8条前三项所规定的“国家主权的事项”、“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”、以及“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”这三大类事项所涉及的基本法律都应当由全国人大制定和修改。因为这些事项是国家政治生活中最重要的事务，理应由具有最广泛民意基础的全国人大进行决策。当然，在宪法第67条第（3）项未作修改且全国人大常委会也未就该项权力的实践行使解释权之前，上述建议的可实现程度仍然完全取决于全国人大常委会自身的态度。
此外，全国人大常委会对其他基本法律的修改也应当遵循一定的程序要求。其中最重要的环节是全国人大常委会应当及时将基本法律修改的情况向全国人大下一次会议报告，以便获得全国人大的追认。[41]报告的核心内容应当是说明其行使修改权的理由，包括为什么要在全国人大闭会期间修改该基本法律？在何种意义上只是“部分补充和修改”?以及修改的内容在何种意义上未与该法律的基本原则相抵触？全国人大常委会已经有过在内部说明行使修改权部分理由的先例，[42]其下一步需要做的就是向全国人大完整、全面地说明行使修改权的理由。
【作者简介】
林彦，法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授。
【注释】全国人大常委会法工委对此持肯定态度。参见“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对政协十一届全国委员会第一次会议第1524号（政治法律类137号）提案的答复”，载《中国律师》2008年第9期。对此问题，法学界存在着相反的观点。刑事诉讼法学教授樊崇义认为，由于基本法律与其他法律位阶相同，因此，修订后的《
律师法》中的相关规范作为新法将取代《
刑事诉讼法》中与其相冲突的规范。宪法学教授韩大元则主张，基本法律与其他法律位阶不同，因此，对以修改《
律师法》的方式来修改《
刑事诉讼法》的做法持否定态度。详见刘金林：《“修改
律师法就等于修改
刑事诉讼法”——法学家樊崇义认为，贯彻好新
律师法的关键是观念》，载《检察日报》2008年4月6日；韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期。
参见张千帆：《全国人大常委会无权修改代表法》，载《财经》2010年第22期；北京大学人民代表大会与议会研究中心：《代表法修改讨论会综述》之“六、常委会无权修改《代表法》”，
http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2950&ClassName=%B9%AB%C3%F1%B2%CE%D3%EB%C1%A2%B7%A8，2010年10月26日访问；方绍伟：《人大常委无权修改代表法吗？》，
http://chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=186737，2010年10月26日访问。
《代表法》修改草案被通过之后，《财经》杂志社记者曾经就二审通过以及表决过程中出现20票以上的反对票和弃权票向全国人大常委会工作人员提出如下疑问：“这么重要的法律在有相当大争议的情况下就二审通过了，是不是因为有其他的考虑？”全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任许安标对此作了如下回应：“为什么8月份上会，10月份就通过呢？应该说对人民代表大会制度的实践经验，进行总结、发展、完善，我们长期在做这项研究、调查工作。虽然草案是8月份才提出来，但这项工作一直是全国人大常委会的一项基础性工作，对这方面问题的研究是比较充分的，看得也是比较清楚的。经过两次审议之后提请表决，这也是对我们现在实践经验的总结。”详见：《全国人大常委会办公厅10月28日新闻发布会》，
http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb18/node_5826.htm，2010年11月13日访问。
参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第2期。
之前的三部宪法均未赋予全国人大这样的监督权（参见1954年《宪法》第27条、1975年《宪法》第17条、1978年宪法第22条）。此外，1982年提交全民讨论的《中华人民共和国宪法草案》也并不包括这一监督权。增加这一权力吸收了全民讨论中所提出建议的结果。参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。
蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第298页。
封丽霞：《论全国人大常委会立法》，载周旺生主编：《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版，第95页；周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第283页。
同注⑦封丽霞文。
《中华人民共和国宪法修改草案》（1982年），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第2期。
同注⑤彭真报告。
草案第65条第13项“根据审计长的提请，任免副审计长和审计员，并批准省、自治区、直辖市的审计长的任免”。
如草案第65条第10项“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会主席以外的其他组成人员的任免”修改定为现行宪法第67条第10项“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。
同注⑥蔡定剑书，第300-301页（事实上，蔡定剑教授指出了第四个限制条件，即全国人大在所制定法律中修改权保留给自身。但是，蔡教授将此种情况作为宪法第67条第（3）项中的“不抵触”所包含的三种情况之一。）；同注⑦封丽霞文；同注⑦周旺生书，第283页；崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期。
参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第6期；林彦：《全国人大常委会基本法律修改权实践分析》，收录于徐向华主编：《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版。
同注⒕林彦文。
例如，有学者针对全国人大未能充分行使立法权的现状，分别提出“延长大会会期”、“减少代表人数”、“行政、司法机关的领导不宜兼任全国人大代表”、“提高代表素质”等多方面的建议（参见胡土贵：《全国人大应充分行使好立法权》，载《法学》1995年第2期）。笔者也曾经认为，要改变基本法律修改权失范的现象，“对全国人大与其常委会之间组织机构以及权力机构的调整必不可少”，并主张通过缩小全国人大的规模使其能够真正行使立法职能（同注⒕林彦文）。
同注⑥蔡定剑书，第301页；同注①韩大元文。
参见《香港特别行政区基本法》第159条、《澳门特别行政区基本法》第144条、原《中外合资经营企业法》第15条。
同注⒕林彦文。
值得关注的是，两部基本法对于全国人大行使修改权也施加了相应的限制。《香港特别行政区基本法》第159条第4款明确：“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触。”《澳门特别行政区基本法》第144条第4款同样规定，“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。”两部基本法所涉立法议题的重要性可见一斑。全国人大法律委员会特别阐明了《香港特别行政区基本法》有关该法修改权的规定所具有的重大意义，指出这是“符合‘一国两制’的总方针和我国对香港的基本方针政策，符合香港的实际情况和需要，有利于香港的长期稳定和繁荣，也是符合香港的长期稳定和繁荣，也是符合香港同胞和全国人民的根本利益的。”参见王汉斌：《第七届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉审议结果的报告》（1990年4月2日第七届全国人民代表大会第三次会议主席团第三次会议通过），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1990年第2期。
宪法第67条第7项、第8项分别规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”、“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
这是现行宪法为全国人大新增加的一项权力。其目的是为了在全国人大常委会职权扩大的背景下确保全国人大作为最高权力机关的地位。同注⑤彭真报告。
这两种监督权的区分与行政复议和行政诉讼审查原则的区分所体现的制度原理是一致。行政复议实行的是合法性审查与合理性审查并存的模式，而行政诉讼则是以合法性审查为原则。此外，行政复议机关对于具体行政行为拥有变更权，而人民法院对于行政行为仅有非常有限的变更权（仅适用于行政处罚显失公正）。与行政内部的监督相比，法律赋予司法机关监督行政的权力是有限度的、克制的。
如蔡定剑教授所言，全国人大常委会针对省级国家权力机关的监督权“体现了遵循中央的统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“充分反映了我国宪法上的地方国家权力机关的自治权和自主权。”同注⑥蔡定剑书，第304页。
张千帆教授提出了一个判断合理性的标准，他认为，“一旦涉及人大职权或程序，基本法律就只能由人大自己修改，由一个向人大负责、受人大监督的人大常委会修改显然是不合适的。”同注②张千帆文。
在本文中，“先例”的指代对象等同于“先前实践”。这些先前实践对于行使权力的机关具有约束力，尽管这种约束力不像法定义务那么强。同时，正如后文所述，全国人大也曾经用“先例”指称其先前实践并因此找到了为自身权力行事方式作正当性论证的事实基础。（参见注28）
《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定》（1987年4月11日第六届全国人民代表大会第五次会议通过）。
彭冲：《关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定（草案）的说明》（1987年4月9日在第六届全国人民代表大会第五次会议主席团第四次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1987年第3期。
全国人大常委会提出，《授权决定》的依据是“宪法第89条关于国务院职权的规定：‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权’”（王汉斌：《关于“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以指定暂行的规定或者条例的决定（草案）”的说明》（1985年4月3日），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1985年第3期。）根据上述宪法依据，全国人大常委会同样具有做出《授权决定》的权力。
彭真：《关于立法工作》（1985年1月23日在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话），载《彭真文选》（一九四一~一九九○年），人民出版社1991年版，第504页。
同注30。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1986年）。
有关这两部法律修改时机的争议，详见注⒕林彦文。
韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》，载《法学杂志》2010年第7期。
同注13崔敏文。
同注34。
同注⑥蔡定剑书，第300-301页。
同注⑦封丽霞文，第105页。
同注14林彦文。
同注②张千帆文。
全国人大常委会曾经在其他事项上提请全国人大行使事后的确（追）认权。1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议根据李先念主席的建议同意赵紫阳同志辞去国务院总理职务，并决定报请七届全国人大一次会议确认。1988年3月25日，七届全国人大一次会议对该事项予以确认。参见《全国人民代表大会常务委员会决定》（1987年11月24日通过）、《第七届全国人民代表大会第一次会议确认赵紫阳辞去国务院总理职务的请求的决定》（1988年3月25日第七届全国人民代表大会第一次会议通过）。
例如，1986年底，全国人大常委会在修改《地方组织法》的决定中指出，其根据宪法、该法的“基本原则和几年来的实践经验”决定对该法进行修改。（参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）。）再如，吴邦国委员长在有关《代表法》修改的讲话中也指出，“会议通过的修改代表法的决定，遵循宪法和代表法的基本原则”。（参见《吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十七次会议闭幕会上的讲话》，
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-10/28/content_1602437.htm，2010年11月13日访问。
