概括起来,厦门PX项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下,公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理(而非不合法)的行政决策的努力。令人欣慰的是,这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术,并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门PX项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式,但它体现了一种行政决策模式的转向:从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明,这一转向带来的是一个双赢的局面:公共危机得到解决,社会公众的诉求得到回应,而行政机关的权威也并未因此受损。
(二)上海磁悬浮事件
时隔不久,类似厦门PX项目危机事件的公共危机在上海出现。[12]上海磁悬浮项目酿成公共危机,其原因与厦门PX项目危机事件非常类似,那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周,未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上:决策只是在网站上公布,根本没有在媒体上发表,更谈不上在居民小区内张贴了,可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而,当居民们知情之后,展现出强大的动员力,通过上访、“购物”和“散步”等形式,将此事变成一个公共危机,使得决策者不得不正视。在议程的设置上,来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。
在上海磁悬浮事件持续的两年中,我们可以看到一个明显的转变,那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式,但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”[13]阶段,实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中,可以看到行政机关在厦门PX项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知,然而有理由期望,在公众参与之后,行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性,更多地体现公众的政策偏好。
(三)重庆出租车司机罢运事件
2008年11月3日,因不满出租车公司的盘剥,重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运,引起全市震动。[14]与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是,这一事件涉及的是三方关系:劳方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度,政府出售出租车许可证给出租车公司,出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机,从中收取很高的租金和管理费,因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定,出租车司机以罢工方式表达利益诉求,其法律地位当然是可疑的。然而,面对出租车司机的罢运,重庆市政府并未采取压制的方法,而是迅速公开信息,进行沟通,引进公众参与,重新检讨出租车行业管制制度,并根据各方意见,对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话,那么重庆市政府的迅速反应,则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训,非常可圈可点。
(四)《湖南省行政程序规定》之实施事件
在以上事件中,公众参与的出现或多或少与公共危机有关,而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而,将希望寄托在个别官员的开明作风上,公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是,在地方政府层面,已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力,并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。2008年10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定,确定重大行政决策程序分为五步走,即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中,调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究,是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息,结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查,只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与,是指在决策方案的草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况,通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章,在我国行政程序法出台之前制定,实际上具有“小行政程序法”的作用。