党的第十一届三中全会提出以经济建设为中心的目标，在很大程度上可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应。然而，与之相匹配的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下，行政决策的管理主义模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似于公司管理者的精神，在本辖区内动员一切资源来发展经济。这一现象被美国政治学者戴慕珍形象地称为“地方政府公司主义”。[3]地方政府的政绩竞争，虽然使得我国经济在短时期内成倍增长，但也付出了牺牲社会公平的沉重代价。不难发现，市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化在凸显行政决策管理主义模式弊端的同时，也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性，行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受；具有一定自主性的社会舆论空间正在成长，尤其是互联网的发展，大大降低了公众获得和交流信息的成本，为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。正如我国学者王绍光所指出的，近年来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增强，行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。[4]关切自身利益的公众也越来越多地参与政策批评，要求行政机关的决策更多地体现自身的偏好。此外，公民的结社权利也在扩大，社团数量有了大幅增长，[5]而这无疑增强了公众的行动能力。在社会环境已经发生变化的情况下，行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式，其成本无疑将变得越来越高昂。
从长远来看，这是一种不可持续的发展趋势。之所以这样说，理由有三：（1）在社会利益多元化的格局下，对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况，才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是，这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢？（2）随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强，公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有力抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往任何时候都重要。而要获得公众的合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。（3）相较于计划经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而引发公众的不满，瓦解其决策的正当性基础。
事实上，执政党和中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知并开始了改革的努力。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[6]党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[7]温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”[8]正是在这样的背景之下，一系列新的行政管理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的行政决策管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，决策者有意或者无意释放了部分决策权力。以下笔者将通过具体的案例研究，探讨行政决策管理主义模式在具体的情境中是如何崩解而新的行政决策模式又是如何产生并获得了何种特色的。
二、行政决策案例分析：新型行政决策模式之兴起
以下所讨论的案例都是最近几年发生的。需要说明的是，类似的案例从全国范围来看数量比较多，有些在时间上甚至要更早。[9]我们之所以选取这四个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现新旧两种决策模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新决策模式的结构性要素。
（一）厦门PX项目危机事件
要讨论中国行政决策过程中公众参与的兴起，就绕不开2007年厦门二甲苯（Para-Xylene, PX）项目危机事件。在这一事件中，行政机关面临公众对PX项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。[10]就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在PX项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。PX项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[11]国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见，在决策者看来，公众的政策偏好对于决策来说并不重要。
