笔者认为行政不作为就是违法行为。首先，认为行政不作为有合法与违法之分的学者，其所举的合法行为都不是行政不作为，而是不当为而不为，属于消极行政行为。其次，行政具有职权性、能动性，而行政不作为的特点是行政主体具有作为的义务，且具有作为的可能性，而放弃行政权能实质不为，这明显是违背法律义务的行为。正如周佑勇教授所说：“行政不作为在本质上是对公共利益维护和分配权的放弃。”无论是对公共利益维护权的放弃还是对公共利益分配权的放弃，都会造成一定的危害后果，所以它只能是一种违法行为。25 第三，行政不作为是行政主体由于主观上的过错造成的，因此将“不能为”及默示行为排除在外。默示行为包括作为的默示和不作为的默示两种形式。不作为的默示是指行为人通过不作为进行意思表示，而对方根据法律的规定或约定即可推知其内心意思的形式。行政法上的不作为默示行为与行政不作为的表现形式一样，但二者的区别在于法律对不作为的后果有无明确的规定。当法律对不作为的法律后果有特别规定时，不作为行为即为默示行为，而不再是行政不作为。因此，行政不作为只能是违法的，这一点与刑法上的不作为性质相同。
（三）行政不作为的主体是对行政作为义务的不履行
行政主体的不作为行为在不同的法律关系中具有不同的意义，不能将其所有的不作为行为都不加区别的纳入行政不作为之列。行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政作为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请求，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要兼顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。
（四）行政不作为的主体在一定范围内有合法的职责权限
行政不作为的主体的职责权限不应限于法定的，还可以通过授权或委托方式取得的。但是只要来源合法，就可以认定该职责权限是合法地归属于该行为主体。
（五）行政不作为是在法定或合理期限内作出的行为
在法定或合理期限内作出的行为应作以下理解：首先，如果法律明确规定了作出一定行为的期限的，以法律规定为准；未规定时，视具体情况而定合理期限，但是合理期限的设定不但要符合具体情况，而且能为多数人所接受。其次，必须是在法定期限内未履行作为义务。至于未履行而超出法定限期履行作为义务的情形，笔者认为这种履行已无实际意义，并不能改变原来行政不作为的性质。
