这种观点并没有把握住行政不作为的实质。
首先，明确的拒绝行为确实是一种否定性的作为行为，但是并不是实体不为的行为。
其次，行政法与其他部门法有着显著不同的特征，就是行政程序与行政实体的并重，行政程序法已成为行政法中日益重要的组成部分。由此，任何行政行为都是两方面的统一：一方面是其实体内容，另一方面是其程序形式。17 从某种意义上说，“行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。其本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。”18 行政行为中的程序与实体宛如血与肉，紧密相连，你中有我，我中有你，不可分割。强行的进行割裂可能会引起更多混乱。
第三，行政行为，尤其是依申请的行政行为，其程序往往是由行政相对人进行启动，而行政主体在程序一开始是被动的（为）。比如行政相对人递交申请书，行政主体收到申请书，尽管行政主体什么也没做，但是程序上依然是被动的。因此，行政主体在随后不为的行为仍然属于行政不作为。而按照周佑勇的观点，这种情形程序上已为，不属于行政不作为。
第四，周佑勇先生在《行政不作为判解》中叙述，“行政不作为中的程序不为也包括行政主体没有完成一系列的程序行为，尤其是具有实质性的最后行为，这是一种未至终了性的行政不作为。”19 且不论程序上已为需要为到何种程度在这里变得模糊这一情况，随后其举出的“汤某诉某劳动局案、王某诉杭州市地税局案、王某诉某市规划局案”20 等案例，其中的”不为“似乎都是实体的不为。而周先生认为这属于行政不作为，与其界定标准相矛盾。21
虽然程序与实体的划分在行政行为中十分困难，但是我们为何不抓住行政不作为的实质，抛却简单的程序与实体之争呢？
（二）行政不作为是违法行为
行政行为是否属于违法行为，学者们观点不同。有学者认为：“从法律后果看，行政不作为表现为行政主体未作依法应作之行为，因此它一经成立，就必定是一种违法行政行为”22 。也有学者认为，应当完全按照行为的意思表示和行为形式来划分行政作为与行政不作为，只要行政主体或工作人员消极的未有意思表示或未实施行政行为，即可视为行政不作为。即行政不作为与行政作为一样，都存在合法的可能性和违法的可能性，行政不作为不是必然违法。如果否定合法的行政不作为也是一种行政行为，就会将其排除在行政法的调整之外，而无论事实状态还是行为状态，合法的行政不作为是行政职能发挥作用的重要形式。如某房地产公司在不具备条件的情况下，向政府主管部门申请房地产开发项目，该主管部门拒绝审批，这就是一种合法的行政不作为。23 还有学者认为，行政不作为是“行政主体消极不作为的方式，既包括履行不作为义务，也包括不履行应作为义务的行为。”24 该观点认为履行不作为义务也是行政不作为，并由此推出行政不作为有合法（履行不作为义务）与违法（不履行作为义务）之分。
