信访体制的淡化，可以而且应该分阶段进行。首先应淡化或逐步取消的是针对法院二审或再审裁判的所谓涉诉信访及上级的相应受访处置的做法。针对代议机关的信访应该以人大代表的选民接待路径来取代。针对行政部门的信访具有较多的合理性，完全可能长期存在，故这部分信访的淡化问题宜延后讨论。
（五）为在现行宪法架构下获取宪法框架的最大效能计，信访体制安排与核心政制的改革和建设，应该明确两者相互关系之定位并予以通盘考虑。近十余年来，信访制度研究和信访处置方面尚未做到位的事情之一，就是没有在对我国宪法框架做核心政制与辅助政制划分的基础上，明确将信访体制定位为辅助政制的一部分。这种信访体制宏观定位不明的情况，造成了信访体制发展与核心政制改革和建设方面出现了诸多不协调甚至相互抵牾的情况，[xli]也给社会大众留下了有关方面胸无成竹、偏于一端、头疼治头、脚疼治脚、穷于应付的观感。为避免一再地重复出现这类情况，逐步扭转欲消解信访困扰不得其法的被动局面，将信访体制定格在辅助政制中并将其功能限制在辅助政制的范围内是非常必要的。这首先是一个认识问题或理论问题。
一方面，不论在我国还是在任何其他国家的宪法架构下，单靠核心政制就应该能够有效解决社会的绝大部分纠纷、基本实现与其社会发展阶段相适应的公平正义；另一方面，任何国家的核心政制都很难完全不要辅助政制支持，单独承担起推进公平正义的全部重任。按常理可以推断，一国如果过度依赖辅助政制，那就表明该国核心政制本身不够强固、无足够效能，需要予以加固或进行系统性改革。由此反观现实生活可知，如果我国出现了宪法框架特别需要加强的情况，那么，人们首先应该担心的是核心政制的建设或完善，其次才应考虑向信访体制求助并强化这种体制。同理，我国宪法框架如果表现出了对信访体制的极大的需求，那这种表现肯定是假象，其掩盖的真实情况一定是核心政制示警，表明核心政制急需加固或急需调整、改革。
笔者以为，核心政制与信访体制各安其位的正义推进模式应该主导信访体制建设的未来方向。这种模式的特点，是明确宪法框架在结构和功能上以核心政制为主体，信访体制等辅助政制处在襄助者的位置；前者是宪法、法律规定的制度，后者不进入由法律规范的层次，处于法律规定的体制之外，对前者处于从属地位。在这种模式下，核心政制与信访体制的连接，应该由位阶低于法律的法规范性文件如行政法规、地方性法规、司法解释等充当“粘结剂”。可以说，这是最为贴近我国现行宪法和相关法律的正义推进模式，也是笔者站在核心政制襄助论立场所唯一能够主张的正义推进模式。
（六）有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制的运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象。依照宪法、法律的规定和精神，核心政制与信访体制的定位是清楚的，即前者是宪法框架的主体，后者对前者处于从属地位，前者是宪法、法律确认的体制，后者是由从属于宪法、法律的下位法规范性文件确立的辅助体制。但在我国正义推进的实践中，核心政制与信访体制在法律上的界限和地位差异往往被忽视，以致这两个不同方面的构成要素犬牙交错、似分未分，在正义推进过程中时而相互为用，时而又进行零和博弈，往返拉锯。其后果是：一方面，核心政制效能不彰，衍生出大量的信访需求，形成在落实公平正义方面对信访体制的过度依赖；另一方面，信访体制在补充核心政制效能，协助其落实公平正义的同时又不同程度地损害或削弱核心政制。
在现行信访处置机制下，事实上进入了核心政制范围并与之内容相异的那部分信访的体制性要素，往往与核心政制形成零和关系，两者在正义推进过程中形成的竞争通常也具有零和博弈的性质。按上文表述过的思路，可在逻辑上将信访体制与核心政制的组合互动关系分为两种行为模式：一种是各安其位、谨守分际模式，在这种模式中，信访机构的设置虽无法律依据，但有行政法规或地方性法规等法规范性文件做依据，其活动充分尊重宪定机构的地位和职权；另一种是未安其位、混淆分际的信访行为模式，其主要特点是设置或运用法外机构、超越法定机构和程序处置信访纠纷。未安其位、混淆分际行为模式的一种典型表现，是设置没有任何法规范性文件做依据但其实际权力却横跨一个以上国家机关的信访处置机构，其活动往往损害宪定国家机关的地位和职权。 [xlii]在各安其位、谨守分际行为模式中，信访体制对核心政制起辅助或补台作用；但在未安其位、混淆分际行为模式中，信访体制的作用通常具有两面性，即既推进公平正义，同时又伴有损害核心政制的地位和权威的副作用。这种两面性我们可以从某些联合接访行为中找到印证。例如，据报，2008年 7月13日，某市市委书记和市长等8名市级党政领导全员出动，“召开联席会议，对14个疑难集体上访问题进行调度，采取逐案听取汇报、逐案分析情况、逐案制定解决问题的办法，最后14个案件全部明确了解决办法和相关责任人的责任。”[xliii]从有关报道的上下文看，他们处理的事务包括了不止一起涉诉纠纷，8名市领导中应该也包括该市中级人民院法院院长和检察院检察长。这就是说，这种联系会议不仅有党政合署办公的意味，也有党政机关和司法机关合署办公的性质，是超级的合署办公。但是，这样一个超级临时机构的活动，至少不符合宪法的下列原则、规定或精神：法治、权力主体和范围宪定、审判独立、检察独立等等。所以，说这类法外机构的信访处置活动减损核心政制的地位、权威和效能并不过分。
所以，至少从现阶段的实际情况看，改革信访体制首先面临的是消除无法定地位和职权的机构及其信访处置活动减损核心政制的地位、权威和效能的问题。在这方面，现阶段最常见的现象，是一些身居高位的人士超越法定职权做批示，以及无法定地位和职权的机构漠视有关国家机关职权、工作程序、终局决定或终局裁判，处置信访争议的各种情况。这些做法有违法治原则。
我国政治家、法律家如果能够深切体认核心政制与信访体制在地位和职能上的上述消长关系，在政制体制改革进程中对之因势利导地加以适当处置，或许从根本上消解或有效缓解社会的信访困扰就会不再是一件特别困难的事情。
【作者简介】
童之伟，法学博士，华东政法大学教授、博导、《法学》主编，主要从事宪法学研究和教学。
【注释】 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。
国务院新闻办公室：《2009年中国人权事业的进展》，2010年10月26日。
参见刘大生：《上访权的实现与接访压力的化解》，《中国改革》2005 年第五期。
资料表明，在十月革命后不久，苏俄就发生了对信访的需求，列宁曾起草了文件规范苏维埃机关的信访接待行为，并曾在两个来月的时间内亲自接待了数以百计的来访者。参见《列宁全集》第28卷，人民出版社1956年版第330页；根基娜：《列宁的国务活动》，中国人民大学出版社1982年版第517页。
信访工作课题组：《关于基层信访工作的考察报告》中共四川省委省级机关党校学报(新时代论坛)，2005年第4期。
参见刁杰成：《人民信访史略》，北京学院出版社1996年版第75页。
新华社记者魏武：《新中国60年信访制度不断规范完善》，
http://www.sina.com.cn,2009年09月21日。
可参见周梅燕：《理性求解中国信访的制度困境》，《半月谈》，2004年第13期。
零和博弈是博弈论的一个概念，属非合作博弈，指参与博弈的双方，一方的收益意味着另一方的损失，博弈双方的收益和损失相加之总和永远为“零”。在零和博弈中，由于双方利益是对立的，一方之所得必为另一方之所失，所以不存在合作、双赢的可能性。零和博弈又称零和游戏，与非零和博弈相对称。
有一针对2010年“两高”报告的文章写道：“信访蜕变成为一项公民在体制之外解决问题的救济途径，优于国家司法救济的最后一根救命稻草，出现了信“访”不信“法”之博弈，冲击了司法权威。”《解读两高报告：数据中的中国法治》,http://news.163.com/10/0312/11/61IPINR100012Q9L.html。
“调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。”见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，2004年月11月4日《南方周末》。
《海南市县领导大接访，解决群众反映强烈的问题》，2009年05月14日17:43，
http://news.0898.net/2009/05/14/455509.html；《海南省公安厅长开门大接访首日接访150余人》，2010年05月04日16:06，
http://news.0898.net/2010/05/04/549520.html。
重信重访是相对于初信初访而言的，指上访人员因信访问题得不到自认为满意的解决而继续上访。
人民日报记者秦佩华：《为党分忧 为民解难——新中国成立六十年信访工作综述》，中国共产党新闻网 2009-11-11 ，
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/10354772.html）。
于建嵘：《信访制度改革与宪政建设》，香港中文大学《二十一世纪》，2005年6月号。
彭玉鸿古孟冬：《联合接访破解涉法涉诉信访难题》，河北法制网，2009-12-25，
http://www.yzlegal.com/index.asp。
马怀德：《“信访不信法”的现象值得高度警惕》，见2010年2月5日《学习时报》。
《政法委书记：信访问题要防止花钱买平安》人民网-人民日报，
http://news.qq.com，2009年11月13日。
《各地频现非正常劝阻上访，政府花钱买短暂稳定》，
http://www.sina.com.cn 2009年06月23日10:17 半月谈。
刘爽：《于建嵘：力主终结信访》，《法律与生活》2005年第9期（下半月）。
《内蒙古一民警因上访被“扎针”强送精神病院》，
http://www.sina.com.cn，2009年12月22日，国际在线；《网友拍上访被送精神病院续:警方称其谋划聚集》，
http://www.sina.com.cn，2010年04月13日，新京报。
李秋学：《信访制度改革若干问题探讨》，中国社会稳定研究网 2007年1月25 日，
http://www.shwd.net/shownews.asp。
同前注,于建嵘文。
同上注，于建嵘文。
黄钟：《信访制度应该废除》，
http://www.zisi.net/htm/wwzh/2005-04-05-13344.htm。
魏旋君：《期盼《信访法》制定纳入立法规划》，ttp://www.jx-xinfang.gov.cn/sjgz/201003/t20100311_7717.htm；《苏州代表建议尽快制定<信访法>》，时间：2010年3月5 日，来源：苏州日报 ，
http://58.211.78.204/news/szxw/149652.shtml；《宿迁市信访局长连续3年呼吁出台<信访法>》，来源《小康》杂志，
http://www.sina.com.cn 2010年03月11日。
同前注，黄钟文。
姜明安：参见《中国党政干部论坛》，2005年第05期。
同前注,于建嵘文。
按照这种意见，信访体制被定义为“公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。”见田文利：《信访制度改革的理论分析和模式选择》
http://www.66wen.com/03fx/zhengzhi/xingzheng/20061104/25795.html。
《耿志声会见德国巴伐利亚州议会信访申诉委员会主席亚历山大?柯尼希一行》，
http://www.gjxfj.gov.cn/2006-05/29/content_7118647.htm。
《国家信访局赴澳大利亚、新西兰公民申诉工作考察圆满结束》，
http://www.gjxfj.org/2009-02/03/content_15587056.htm。
《国家信访局赴英国公民申诉制度培训考察圆满结束》，
http://t555.cn/gzyw/2010-01/11/c_13132841.htm。
于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》，2005年 第05期。
姜明安:《改革信访制度，创新我国解纷和救济机制》，北大公法网，2005年5月19日，
http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=471&Classid=&ClassName=
同前注,于建嵘文。
近年来在很多市、区、县的党委下除政法委外，还设有维稳办、督检办或协调办等名称不一但均横跨“一府两院”各部门的信访处置机构，它们往往会对涉诉老大难信访案件做出实质性的处理决定，然后以法院名义予以执行。这种做法显然不符合《宪法》第126条关于法院独立行使审判权的规定和精神。2010年4月至5月，笔者分别在广东佛山市、上海崇明县等地就这方面的情况做过调研，发现上述处理方式在工作中已是较常见的做法。
温家宝总理在第十一届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》，新华社北京3月15日电。
《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第28页。
《宪法》第2条规定，国家的“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”
这方面的表现很多，其中十分常见的情形之一，是有关方面面对社会矛盾，往往放着宪法、法律已经设置的制度化管道不疏通不利用，而是乐于在信访领域另辟解决问题的蹊径。如在上下沟通方面，我国各级人大代表数量众多，他们在联系选民、代表和表达选民意愿，参与决定选民关心的事务方面，本来有很多的事情应该做，但现行核心政制并没有形成促使各级人大代表积极联系本选区选民和对本选区选民负责的有效机制。面对这种硬件设施基本具备的情况，有关方面本应致力于通过改革使它们运转起来，形成有效机制，但可惜事实上却并无积极作为，似乎他们更愿意把眼光和精力投入到诸如动员“大接访”和推动政府部门官员“下访”等一些临时的和非制度化活动中。相同方面十分常见的情形还有：超越宪法和法律设立跨越一个以上地方国家机关的信访临时机构行使某些国家权力；执政党地方组织领导人或地方人大、政府、政协的领导人超越法律的规定对具体信访材料做出批示，向本级或下级法院等国家机关“交办”各种案件，等等。
前注列举的许多市、区、县党委下设置的维稳办、督检办或协调办等名称不一但实际权利均横跨“一府两院”各部门的信访处置机构，都具有这种性质。另外，这方面最近披露的一个实例是“浙江省温州乐清市处置民间非法金融活动领导小组办公室”。不久前，这个“办公室”先是借故指令公安局抓人，然后又要找上门来的被抓者的亲属交50万元钱，答应交钱后让法院判被抓者缓刑并立即放人，而且它果然收钱两天后就放了人。正如有法律工作者指出的，该办公室“不但把公安权力‘交易’了，把检察院、法院的权力也一并‘交易’了，其实把被告权、律师辩护权也‘交易’了。……他们是在以‘维稳’、‘和谐司法’的名义下，完全凌驾于国家法律和公、检、法权力之上，收了50万就全部搞定了。”这个“办公室”名义上不是信访机构，但却是包含有信访处置职能的机构，而且现今确有不少地方的跨机关信访处置机构具有与其大体相同的职权。关于浙江温州乐清市这个“办公室”的上述活动情况，请参加见陈有西：《和谐司法理论的一个活标本》，人民网上海频道2010年03月22日，
http://sh.people.com.cn/GB/134780/139978/11195926.html。
通讯员王琳、记者汤润清：《河北省唐山市级党政领导全员大接访》，2008年07月29日，新华网，
http://news.qq.com/a/20080729/001565.htm。
