历史地看，信访是核心政制效能不足时应运而生的代偿性体制。一个社会或国家，既然宪法、法律设立的核心政制无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会基本的正义需求，那就必然发展出某种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。于是，在执政党关于党与群众关系、人民群众与国家政权关系的理论架构下，信访这种法外体制就应运而生了。并且，由于核心政制事实上不能不借重这种法外体制的正义推进效用，久而久之，有关决策机构反过来又不能不赋予该辅助政制一定的合法性。
我国的信访体制历来在很大程度上是与核心政制相冲突的争议解决体制。有学者将现阶段的信访活动大致分为参与类信访、求决类信访和诉讼类信访三种类型， [viii]这是比较符合实际的分类。参与类信访主要表现为公民对各级各类公共机关（包括各级人大、政府、法院、检察院，很大程度上还有执政党的各级地方组织）的工作提出建议、意见及批评的信访事项。一般来说，公民的这类信访不是当今信访的主要表现形式，它们和相关公共机关应对这类信访的回应机制，均不涉及争议的解决，因而与核心政制不会发生直接冲突。但是求决类信访和诉讼类信访情况就完全不一样了。求决类信访和诉讼类信访构成信访的主流，其突出特征是上访，即访民上有关公共机关之门“走访”，或到相应上级机关乃至进京“走访”。
从根本上说，一切与宪法、法律（不包括其下位的法规范性文件）规定的组织、职权和工作程序相抵触的解决争议的机制，包括信访处置机制，客观上都会与核心政制相抵触。求决类信访和诉讼类信访及有关国家机关的相应受访处置活动，其实际作用有时并不是在辅助和加强与之相对应的核心政制，而是在削弱乃至损害那些核心政制。例如，公民、法人或其他组织对具体行政行为不满意，在申请复议并经过服议后，他/她既不服从复议决定，也不依法向法院起诉，而是选择走上访之路。如果上访者在这类情况下上访，如果上级公共机关在这类情况下受访和另行做出处置，其行为就有损害核心政制的性质；同理，经过了一审、二审、再审的司法案件，上级法院或乃至最高院如果还接受当事人的申诉并做出有可能改变既定裁判的处置，也具有损害核心政制的性质。损害了核心政制的什么内容呢？具体说来，就是损害了宪定司法体制的地位和权威。
所以，建设或完善信访体制有一个适当把握其“度”的问题：当信访体制或其中一些构成环节不仅不与核心政制相抵触，还发挥对核心政制的补充和支撑作用时，两者可以说必然表现为各守分际、相得益彰；当信访体制取代、部分取代核心政制的地位，或信访体制的运作削弱甚至损害核心政制的地位和权威时，核心政制与信访体制两者之间就构成了博弈论中的零和关系，两者间的互动，将难免形成零和性质的博弈。 [ix]
在零和博弈格局中，假设其他因素恒定，那么发展信访体制之得分，将造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我国在1979-1981年前后，一度短暂出现过信访体制主导纠纷解决过程、司法体制退居其次的状况，但那是经历10年“文革”、核心政制被严重破坏、冤假错案堆积如山的特殊情况下不得已采取的紧急应对措施，不是治国理政的常态。所以，我们谈论信访体制与核心政制的关系，对发展信访体制具有的两面性要有清醒认识：如果对信访体制定位准确、运用得当，我们会收到其补充核心政制效能不足之效益；如果对信访体制的定位和运用损害了宪法、法律规定的国家机关的地位和职权，有关举措就会对核心政制造成伤害。
信访体制在补充核心政制正义推进效能不足方面所能具有的效用，我国政治决策层显然看得很清楚，并且一直在努力寻求和获取这种效用，这一点可以从他们对信访体制的重视程度中找到证明。但是，我们还要看到事情的另一方面，那就是，社会大众对于现行信访体制可能伤害核心政制的负面后果相对来说似乎普遍有些认识不足。核心政制受信访体制伤害的最常见后遗症，是公民日益不信任基层的和下级的各个公共机关，轻视法制和法治，迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、实现自己利益的最好路径。另外，它还会诱发人们相信到上面 “闹”可以获得不正当利益的联想，诱发他们相信“闹”的程度同获得利益的多少成正比，以致造成民众普遍地“信‘访’不信‘法’”。[x]
作为我国宪法框架下的一种辅助政制，信访从一开始起就处于十分尴尬的境地。一方面，由宪法、法律体现的核心政制缺乏足够的正义推进效能，国家和公民两方面都感到信访体制不可或缺，觉得舍信访体制不足以实现官民双方的沟通、不足以化解各种纠纷、不足以将各种利益冲突控制在低烈度范围内；另一方面，信访、尤其是其中的上访及国家机关的应对措施，其本身又在不小程度上损害着核心政制的地位和权威，从而削弱了它的正义推进效能。有资料证明，近些年来，公民通过上访解决纠纷的成本通常极高， 而经由信访途径切实解决的纠纷的比例也很小 [xi]。但是，由于有信访接待任务的机关和部门乐于宣传这方面的政绩，他们因而难免有意无意地夸大信访体制的纠纷解决效用，而这种夸大又反复刺激着一些纠纷当事人的上访冲动。所以，公共机关的信访接访处置活动虽往往着眼于促进社会和谐稳定，但实际上这些做法本身也在不小程度上生产着损害稳定的新因素。
近十多年来，为了获得信访这种辅助政制在弥补核心政制正义推进效用方面的不足，我国有关方面事实上一直在不断强化信访体制建设。早在改革开放初期的1982年4月，中共中央就下发了《党政机关信访工作暂行条例》，意欲尽可能将信访工作纳入规范化轨道。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》。2000年，同时原中办国办信访局被升格为国家信访局。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》， 同年5月1日开始生效。2007年3月10日，中共中央、国务院又发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号）。与这些做法相适应，从2005年以来，执政党的中央领导机构和各中央国家机关，都近乎拿出了1979年前后处理此前累积的冤假错案那样的决心和力量，来加强信访体制的纠纷排解功能。2006年以来，全国各地还曾普遍进行县（市、区）委书记、县（市、区）长“大接访”活动。这种活动在有些地方至今仍在持续。 [xii]
运用信访体制的各种做法，如果不出现削弱或部分取代核心政制功能的情况，那是值得肯定的。有资料称：国家信访局从2005年开始，筛选出了近5万件重要信访事项进行交办督办，办结率达90%以上；2008年在全国范围内组织开展了重信重访 [xiii]专项治理活动，化解重信重访事项15万余件；同年全国组织开展县委书记大接访和干部下访，各地党政主要领导带头接待，接待来访人员87.9万批次、387.4万人次，解决问题53.7万件。 [xiv]这些数字多少能反映出信访体制的一些效用，至于这种效用实际上多大，则取决于 “办结”、“化解”、“解决”的确切含义。无论如何，这里讲的是2005年到2009年底这至少4年中的情况。作者没有这4年中每年信访总量的统计数据，但有“2003年全国党政信访部门共受理1，272.3万人（件）次公民来信来访”的单一年度信访总量的数据做参考。 [xv]对比两组数据之后我们不难发现，这里宣称4年中“办结”、“化解”、“解决”问题的数量在信访涉及的问题总量中所占的比例与本文前面引用的信访问题中只有2‰得到解决的民间调查结论比较接近，总的来说比例很低。
对于信访体制的运用在多大比例上和多大程度上损害核心政制的情况，笔者无法做量化的统计。但有种种迹象表明，官方愈是强调信访体制的作用，愈是强调用接访形式解决纠纷，信访体制对核心政制造成损害的可能性和实然性就愈大。在现实生活中，信访体制损害核心政制的情况大量存在。例如：有些地方超越宪法和法律设立了“集公、检、法、司接访为一处，融受理、交办、督导、反馈为一体的省涉法涉诉联合接访服务中心” [xvi]；信访问题的解决通常由上级公共机关的领导人的“批示”主导，造成人们普遍“信访不信法”，“信访制度不仅成为纠纷解决主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战” [xvii]；为了“卸掉包袱、减轻压力，一些地方随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，导致一些群众出现了信访不信法、以访压法的倾向”；[xviii]“有些地方的信访工作跑偏走样，五花八门的‘非正常息访’不断涌现，尤其是‘花钱买稳定’成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞‘红包’、免费旅游……等等”，但“ 在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访。” [xix]
