第三，关于职工代表大会。在法律上，它是学校实行民主管理的重要制度，但是在章程规定其时，许多章程未对其权限进行列举，使得这一机构的职能范围被虚置化，无法实际的起到民主监督与管理的真正作用。中国政法大学的章程首次明确列举其权限，具有重大的参考意义。

　　第四，关于学术委员会。高教法上只对其的存在进行了确认，但是未对其有具体规定，这需要各大学在章程中对其进行明确定位。上海交大的章程对于其有明确规定，而中国政法大学则对于其规定依其“各自的章程”进行，即对于其运行单独制定章程。这两种模式值得我们借鉴。而关于学位评定委员会，高教法没有对其进行规定，是需要各自的章程明确规定的。

　　第五，关于学生会和学生社团。高教法对于学生加入学生社团规定了要在法律、法规规定的范围内，并要服从学校的管理。这一规定很原则，各大学的规定一般也很原则。而关于学生会，高教法没有涉及，中国政法的章程对于其的规范值得借鉴。

　　第六，其他各种管理制度。在高教法中都未涉及，但是现实中，大学也应当将其乃入到管理之中，如听证制度，学生的权利保护机制等，中国政法的章程仍具有借鉴意义。

　　三、中国大学章程的组织架构问题的完善与改进

　　（一）大学内部管理体制的问题与改进

　　1、中国大学章程的党政关系的梳理（以吉林大学、上海交通大学和中国政法大学为例）

　　吉大的章程中对于校党委的权限在高教法的基础上增加了“（第19条第1款第3项）加强学校各级党组织的思想、组织和作风建设，发挥基层组织在建设高水平研究型大学中的重要作用；（第4项）领导学校的教职工代表大会和工会、共青团、妇委会，领导学生会、研究生会等学生社团，对校内民主党派的基层组织实行政治领导，充分发挥各类组织的作用。等职能。在对人事的管理上具体为“（第2项）坚持党管人才原则，创造有利于人才辈出、人尽其才的条件和环境；按照干部管理权限，负责干部的选拔、任用、培养、考核和监督。”等内容，而且明确规定了在党委全体会议闭会期间，由党委常委会行使其职权（第19条第2款）。同时对于纪委的地位、主要职能也有明确的规定。

　　在校长个人的权限方面，则完全与高教法规定的内容一致。但是新增了学校的行政管理体制的概括，即明确确立了实行“（第22条第1款）校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的工作机制。”同时，“（第2款）校长主持校长办公会议，处理学校行政工作中的重要事项。”更进一步细化了这一机制。与之相对应的是“（第3款）学校实行校务公开，校长向教职工代表大会报告工作。”使得教职工代表大会对于学校的民主管理和监督落到实处。“（第23条）校务委员会是学校咨询机构，依其工作规则对学校的事业发展规划、重大改革措施、学科建设、师资队伍建设、校园建设等重大咨询事项，提出意见和建议。”对于校务委员会的性质和地位、职能进行了定位。

　　上海交大的章程中对于党委的界定中除确认了党委领导下的校长负责制外，还规定了“（第8条）实行党委领导、校长行政、教授治学、民主管理” 制度，明确把教授治学和民主管理列入学校的基本制度。在党委的组织上，与吉大相同的是，规定了“（第9条）党委会是本校的领导核心，对学校全局工作实行统一领导。在党委会全体会议闭会期间，其职责由党委常务委员会（以下简称为党委常委会）履行。党委会和党委常委会由党委书记主持，实行集体领导，民主决策。”。在党委的具体权限上，在高教法基础上规定了“（第9条第2款第3项）审定学校年度财务预算并讨论决定大额资金使用；（第4项）加强党组织的思想建设、组织建设和党风廉政建设，负责干部的选拔、培养、任用、考核和监督，做好老干部和老龄工作；（第6项）领导学校的工会、妇委会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会；（第7项）做好统一战线工作，对校内民主党派的基层组织实行政治领导，支持其按照各自的章程开展活动；审定学校的章程”等内容，其中涉及到财务预算与大额资金的使用，对章程的审定的权限，这是对于党委权限的具体化的创新，对于社团和民主党派的政治领导则与吉大相同。

　　在校长方面，规定了“（第10条第1款）校长是学校行政的主要负责人，落实党委会决定的相关事项。副校长和校部职能部门协助校长对学校各项行政工作进行管理。重大行政事项由校长办公会议讨论决定”，明确了重大行政事项由校长办公会讨论决定的制度。在权限上享有对教师和职工的聘任、考核、奖惩、晋升等管理权。在经费上，增加了校长需要“积极筹措办学经费”的职能，新增了“（第）拟订学科建设和师资队伍建设方案并组织实施；（第2款第7项）拟订学校章程；（第8项）主持校长办公会议，决策、协调、处理学校行政工作中的重大事项”等内容。

　　中国政法大学章程中对于党委权限的规定在机构的设置上是“（第16条第2款第3项）讨论决定学校重要组织机构的设置”突出了重要性，在人事上具体为“（第4项）按照干部管理权限，负责学校中层干部的选拔，任用，管理，培训，考核”新增了“（第6项）领导学校的教职工代表大会以及其他群众组织，（第7项）支持民主党派在中国共产党的统一领导下开展活”，同样有“（第3款）中国共产党中国政法大学委员会全体会议必会期间，由它的常务委员会行使其职权，履行其职责”。

　　在校最高行政管理体制上规定“学校设校长一人，校长是学校的法定代表人。学校设副校长和校长助理若干人，协助校长行使职权”。在权限上，规定了“（第17条第3款第1项）拟订发展规划和年度工作计划，报党委全委会或常委会审议通过后组织实施”和“（第9项）拟定年度经费预算方案，报党委全委会或常委会审议通过后执行”。在校长拟定工作计划和经费预算时，规定了一个报党委会或常委会批准程序。新增了“（第4项）提议学校重要组织机构的设置，决定学校其他组织机构的设置；（第5项）制定招生计划；（第11项）对外代表学校；（第12项）遇有紧急情况，校长可以采取紧急应对措施，包括禁止相关人员进入学校内部和教学场所，或者暂停教学或学校其他活动”。对于提议、决定权事项，招生计划，代表性和紧急情况下的权限有列举。

　　综上可以看出，在党委方面三校都列举了党委全体会议与党委常委会的关系与职能分工，党委都有权对于社团组织与民主党派的政治领导。但是对于重要经费的支出，章程的修改（有将提议权授予校长的）等有的学校有单独规定，而且吉大将纪委也列入章程之中。在校长方面，中政的规定较为全面，存在13项具体的职权，如前所述的创新于高教法之举。在人事上，上交将校长定为“任免内部行政组织机构负责人”，吉大也有相类似的规定。经费上，一般是重大经费指出包括财务预算等需要经过党委通过决定，即使是由校长起草。

　　2、中国大学内部管理体制的问题及改革

　　中国公立大学的内部管理体制沿袭的是计划经济体制下的党委领导下校长分工负责制，党委常委和校长、副校长都是由主管部门的党组织决定任命的，党常委必须是在党内选举的基础上，由上级党组织任命，而且有的主管部门对大学中层干部的任命，也有一定的控制权。学校的党委对学校干部有任免权、对重大事项有决定权，校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。（参见图1）

　　这种管理体制的问题在于：第一、党委领导下的校长负责制导致大学内部权力较为集中，严重压制和妨碍了大学发展所需要保证的学术权力和民主管理，导致大学内部学术权弱化，民主化缺失， 影响大学的活力与创新能力[16]。第二、党委领导下的校长负责制存在党委和校长的权责不明确的问题，这种领导体制并没有解决党委究竟应当怎样领导学校，怎样组成大学党委，怎样把党的工作原则与大学活动原则统一起来这一系列问题，在实践中大学很大程度上是完全照搬政府机构中那一套党政管理体制。校长与党委书记之间的关系并没有理顺，以党代政问题时有发生，客观上造成内部管理矛盾滋生的可能性。不符合经济理论上所有权明确的基本原则，不利于调动校长的积极性和主动性[17]。第三、党委领导下的校长负责制存在着大学的领导、执行和监督机构权利失衡的问题，主要表现为大学党委的领导权和校长的执行权与校内其他民主组织形式和监督机构之间权力的失衡。党委和校长的责权不明确，党委领导下的校长负责制可以理解为党委领导、校长负责，党委和校长的权责不对等，校长只有责任却没有权力，不符合“权责明确”的基本思想，此外由于大学的监督机构普遍监管不力，从而无法有效的对校长决策进行监督和制衡是各种民主监督方式仅仅流于形式，不能有效发挥作用[18]。第四，中国大学的这种党委领导下校长负责制在本质上还是国家的行政管理和直接干预的表现，国家（党委）对大学事务干预太多，不利于大学自治和学术自由，虽然在学术自由和权力下放上有所改善，但是这种管理已经明显落后于经济体制的要求，与市场经济格格不入[19]。国家对大学单一的严格的控制，妨碍了利益相关者参与到大学的治理中，不符合正在兴起的治理理论要求的多方利益主体参与治理的要求，也妨碍了大学可持续发展和与世界接轨。

　　图表 1中国大学内部管理示意图

　　国外大学的内部管理体制一般为董事会（或叫评议会、理事会等）领导下的校长负责制，在这种体制下，董事会是学校的最高决策机构，行使的职权具有决定性和宏观指导性[20]。美国公立大学董事会的成员一般由关心教育的社会贤达之后及教育家组成。包括企业家、慈善家、教育家、社区内有影响力有代表性的人士、社会团体的名人、大学生代表等。这是因为公立大学正逐步向社会进行筹资的缘故，社会各个团体或者组织向高等学校投资之后他们也期望实现自己的利益，因此学校应该把他们吸收到决策层以便在做决策时考虑到他们的利益，以便以后能更加广泛地吸收社会资金。另外，把相关投资者吸收进决策层后也利于树立他们作为学校主人的意识，使他们更加关心学校的长远发展。同时国外大学根据需要设立了各种各样的委员会，委员会是学校管理各方面事务的基本组织，并对这些委员会的职责作出了具体的规定，通过委员会来对学校各方面事务进行管理。比如耶鲁大学的章程中根据职责不同共规定了12个委员会，分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。

　　中国也面临着这样的变化，随着市场经济的发展，大学作为一个公益法人为了发展不可能仅仅依靠政府投资，许多社会财团、基金会、企业、中介组织、校友等都是大学发展资金的来源者，大学投资来源的多样化和多元化，这些群体必然要参与到大学的管理之中，利益相关者参与大学的治理已经成为发达国家大学治理的普便做法。相关利益主体共同参与公立大学的管理。正如前文所述，美国公立高等学校的相关利益主体共同参与学校的管理不仅体现在董事会这一决策层级中，也体现在校、院、系等的执行机构中。在校、院、系的执行机构中，相关利益主体是通过如教授会、学生会、课程委员会、评估委员会以及晋升委员会等参与董事会决策的执行。

　　因此，为了克服我国现有的党委领导下校长负责制的管理体制的弊病、适应市场经济的发展以及为了让大学在机构设置方面回归其利益相关者治理的内在属性上，需要重新规划大学内部的决策层、管理层和相关机构。中国的教育改革可以借鉴美国的董事会领导下的校长负责制，将现行的大学领导体制改革为党委领导下的学校董事会负责制[21]。