（四）章程与大学自治——从师生权利保护之角度

　　大学章程的效力仅限于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力，违反章程的行为，如果没有同时违反宪法和相关法律，就可由大学自行解决，因此，章程是大学实现自治的重要依据。大学自治，具体来说其实就是大学使其内部组织架构实现相对独立化，使其师生权利在内部就得以获得保护，而前者之根本目的在很大程度上即是与后者重合的。我们需要一部完善的章程，作为大学这一主体内部的宪法，来帮助其实现真正自治，达至此，我们才会看到更为完备的组织架构之存在和师生权利之保护，从而得以看到更为和谐的大学自治体。

　　然而，尽管在实践中，师生与大学的纠纷随着大学改革的深入已经受到人们越来越多的关注，但案例的绝对数量并不多，更为关键的是，几乎没有一起案例涉及到大学章程。我们看到的只是师生与大学之间的纠纷被诉诸媒体、政府和法院，这些案例很大程度上也正是因为走出校园、造成了社会效果才引起人们的注意，而这在一定程度上其实也正是由大学章程的缺失所造成的。

　　在我们搜集和研究的案例中，[14]且不论大学是否真的侵犯学生或教师的权利（这仅涉及到具体案件的事实问题），从研究的意义上来说，值得思考之处在于其背后透露出的大学章程对师生权利保护的缺失。与组织架构问题相关的是，章程应当对师生权利受侵犯后的救济提供制度充分保障。我国《普通高等学校学生管理规定》规定学生对学校给予的处分或处理有异议的，可以向学校或教育行政部门提出申诉；学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。学生对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益的，提出申诉或依法提起诉讼；《教师法》的规定，教师对学校侵犯其合法权益的或对其做出的处理决定不服的，可以向教育行政部门提出申诉。可见，对于学生权利的救济，法律规定了校内先行处理的渠道，而对于教师权利的救济来说则缺少这种渠道。而大学章程的制定以相关法律、法规为依据，是对后者的具体化，因此，我们认为，即使法律对于教师权利的救济没有规定校内渠道，但章程完全可以对这一学校内部事务规定先行的处理机构和程序，力争将纠纷解决于内部；至于法律、法规已经规定的内部救济程序，章程则需要结合大学具体情况进行细化。

　　当然，章程在组织架构方面对师生权利的保护之规定只是必要而非充分条件，关键还在于相关制度的设置和落实。然而，章程作为大学内部的“宪法”，却至少可以帮助大学树立保护师生权利的意识，同时可以为具体制度的设置提供原则性指导。

　　二、大学章程与大学组织架构

　　现有的大学章程的具体内容因不同的学校而不同，但是对于其基本内容是有一定的共识的，其中最重要的一部分包括大学的组织构架。在本文中，大学的组织构架主要包括大学的各种内设机构及其权利义务范围。在世界各国的大学章程中，都把组织构架放到非常重要的位置，这是大学制度文明的重要组成部分和突破口。

　　（一）大学组织架构问题的引入

　　1、组织构架问题是大学发展的关键问题

　　组织构架作为体制的一部分，是大学运作的基础，其本质是要解决运行主体的问题。这里涉及到的主体主要是指有别于个人的组织体。对于大学章程而言，之所以要重点规范组织构架，有如下理由：

　　（1）维持大学内部管理秩序的需要

　　主体和职责明确是大学进行内部治理的重要条件。如果组织构架过于随意，有可能产生两种结果，一是各职能部门之间互相推诿或者争夺某项权力。这种体制内的消耗不能形成良性的竞争，反而降低了大学运行的效率，甚至可能导致大学的瘫痪。二是学生和教师因此不明了这种随意性的组织构架，对于各种学术活动和日常生活的开展非常不利。

　　对于大学而言，组织构架对于内部管理的核心意义在于分权。横向层面是选举权、管理权和监督权的分配，纵向是学校和院系中心等下级单位的关系。要使得这些权力体系得到好的运作，实现依法治校，有必要在章程中明确各种组织构架的合作和隶属关系。

　　（2）理顺大学对外关系、保证大学自治的需要

　　大学的章程主要的目的不是要解决“怎么样”去实现政府所规定的目标定位，而是要解决大学本身“是什么”的问题。“是什么”的问题实质上是大学对外进行的自我定位。因为大学章程被批准后具有法律效力，因此大学的组织机构的定位作用也具有法律效力。对于这个问题有两个层次的回答。

　　首先，大学是一个法人。民法中所谓的法人，是指独立享有民事权利并独立承担民事义务的组织机构。其核心的特征是独立性。大学对外首先要明确自身的法人地位。在当今世界，大部分国家都将大学定位为独立的法人。在对外的交往中，大学可以依靠其法人的地位，主张自身的一些权利，并承担相应的义务。对于外部社会关系而言，通过大学组织构架中对法定代表人等权限的规定，能从法律上了解这所大学的基本情况，有利于和大学交往的期待利益的实现。而要成为法人，在各国的法律中都规定了必须有一定的组织机构和住所。

　　其次，大学是一个自治体。大学要实现其功能、达到自治，必须有良好的组织机构表明其有自治的能力。这对于国家承认大学的性质非常重要。在历史上，当国家对于大学的控制过于严密时，因为政府的行政权代替了大学的自治权，组织构架问题对于大学并不是突出的问题。而作为现代一些尚未实现自治的大学而言，只有努力争取自身组织构架的完善，才能进一步争取对自治来说非常重要的国家信任和授权。在一种良好的自治构架下，属于学校自主管理范围内的行为，管理者和举办者不得干预，相反，自主管理机构也不能突破在组织构架规定中所赋予的权力。

　　2、大学组织构架的价值取向

　　（1）保障学术自由是大学组织构架最重要的目标

　　学术自由已经认为是大学的基本精神，学术应该在大学中拥有其自留地，并免于各种政治权威、学术权威和其他权威的干扰。伯尔达指出，学术自由指的是：“学术个人在他的教学和科研中要求真理，无论引导到哪里，不怕因为触犯了某一政治宗教的或社会的正统观念受到惩罚而终止工作[15]”。

　　大学的组织构架要保障学术自由，一方面要设立一个对外的屏障，确保自身的独立自主，并将外部的权威化解在非学术的领域之内，以学术自治来为学术自由作保障。另一方面，大学组织构架应有利于学术的平等交流。组织构架里面应当有保障学术平等的相关机构，尤其是类似于学术委员会的机构应有相应的救济安排，当内部政治、学术权威对学术进行非法干预时，能有效地通过建议、裁决等手段保证学术上的平等秩序。

　　（2）大学组织构架应有利于学术创新

　　大学不像政府部门一样，主要的任务是执行某种任务，而是作为一种新知识的孵化器。以适当的主动性和前瞻性进行研究，也是大学存在的目的所在。就学术创新具体而言，大学的组织构架应当：有利于校长和学术领导机构充分发挥其主观能动性，其观点和创见能得到充分的尊重；有利于学术大师的成长和发展。学术大师的产生有很多的条件，而外部的体制条件是主要的，应该有充分和顺畅的体制，使得学术大师的物质生活具有良好的保障，在学术上的成就能及时地发挥其影响；有利于学生在学术上的创新。大学的组织构架应当有针对学生的良好的学术研究启动机制、运作机制和激励机制，使得学生能够在大学里面将自身的观点迅速突破大学的帷帐，在学术界获得平等的创造地位。

　　（3）大学组织构架应有利于保障教师和学生的权利

　　作为大学而言，教师和学生是学术活动的主体，也是大学组成中发挥核心作用的一部分。他们的权利是否得到保障，主要依赖于组织构架的民主性。

　　从正面看，组织构架在权利分配时应适当向师生倾斜，这种权利主要是参与管理的权利。如选举权、行政方面的决定权、学术方面的决定权等等。在学校的治理中，应当充分体现教师和学生的意志。

　　从反面看，当教师和学生权利受到侵犯时，应当有救济机制，如申述、控告、检举的权力。组织构架中，可以设有专门的裁决和诉讼性质的审判机构，对各种侵权行为进行纠正。

　　（二）对现代大学章程中组织架构的分析

　　1、现代大学章程内容与定位

　　现代大学章程的合法性和地位来源，一般是由大学权力机构根据大学设立时所取得的特许状，以国家或地方政府教育政策法规为基础制定的进行依法治校的总纲领。在大学制度发展比较成熟的国家，如英、美、德、澳、加以及我国的香港和台湾地区，即使同一国家的不同大学，在大学章程表述和构成上也存在差异。表述上，英语国家有charter,bylaws,legislation,statute,ordinance,organic-law等。在香港和台湾地区也有称其为大学条例（ordinance）的。大学章程可以分为单一型章程和复合型章程。单一型章程是指由大学权力机构制定的统一的总纲领统领整个大学事务，但由于大学事务纷繁复杂，使大学章程不易实施，因此一般很少采用这种形式。复合型大学章程一般由一个总纲性质的规章（regulation）和一些实施的细则（ordinance）构成。美国的密西根大学的章程就是由总纲性的charter和具体的bylaw组成。

　　现代大学章程在内容的规定上缘于不同文化、历史传统和政治经济制度而趋于多样化和多元化。英国、美国和我国香港特别行政区大学章程，内容主要包括：释义（各种名词的准确界定），大学成员的界定，大学主管人员（校长，副校长，注册主任，财务主任，学院院长，系主任等）的设置，任用，任期，权力，责任，待遇，各种委员会的组成（董事会，评议会，教务委员会，校友评议会，财务委员会等）的任期，权力，职责，议事规则，教职员免职的理由和程序。美国的耶鲁大学，密歇根大学等，其大学章程都明确了学校社团法人地位和非营利性，并且确立了董事会主导型的大学管理体制。大学章程明确了董事会的组成及其成员产生的办法与程序，成为大学运作的“法律”依据。哈佛、耶鲁等学校都明确了其董事会中校外董事的名额、产生方式以及参与学校管理的方式和权限。依照大学章程，社会参与大学事务和大学接受社会委托或赠与都有“法”可依，从而使得大学在维护自身运作秩序的同时保持与社会的正常交流与沟通，使大学真正成为国家的大学，社会的大学。

　　在现代大学章程的定位上，大学的治理模式在章程中得到了很大程度的彰显，一所大学的自主和独立体现在大学是否具有真正意义上的大学自治和学术自由。伯尔达指出，学术自由是学术个人在他的教学和科研中寻求真理，无论它引导到哪里，不怕因为触犯了某一政治的、宗教的或社会的正统观念而受到惩罚或终止工作，实质性的自治是大学或学院以它的法人形式决定它自己的目标和教育计划的权利即院校的“什么”问题。程序性的自治是大学或学院以它的法人的形式决定通过什么手段实行它的目标和教育计划即院校的“如何”问题。大学自治是大学对于校内事务具有相当的决策权，执行权和奖惩权。学术自由是大学成员为了学术目的和学术价值而享有言论、教学、发表以及出版论着等的自由权利。大学自治是确保学术自由的重要手段；学术自由是大学自治的具体体现。