其二，目前，学界所主张的土地征购制度[28]是指国家基于非公共利益需要土地时，在市场机制的作用下，通过订立合同的方式而取得集体所有的土地。此种合同实际上完全遵循了私法的平等、自治的基本理念，其性质相当于合同中的买卖合同。但是，特别注意的是，我国大陆地区的宪法及相关的法律规定土地禁止买卖。由此，从现有的土地理论及立法现实方面观察，将通过订立合同的方式而取得集体所有的土地的合同视为买卖合同极为困难，这恰好为土地征购制度的存在提供了契机。显然，土地征购制度的存续是以宪法及相关法律所规定的土地禁止买卖为平台的，一旦土地允许买卖，其也就没有必要存在。明白此点，对于重新设计土地征购制度至关重要。另一方面，实务中，有学者主张既然土地征收制度与土地征购制度基于目的不一，故在土地征收制度中，由于是公益性用地，农民也是受益人，用较低的价格征地，农民也可以接收，而对于非公益用地，农民很难得到除去征地补偿以外的收益，所以适当提高征地补偿标准可以看作是利益的提前分配[29]。相反，笔者认为，把征地补偿费依据征地目的不同加以区别虽属正常现象，但不能因公益用地的征收农民也为受益者而降低征地补偿标准，使失地的农民的生活得不到永久的保障，从而侵犯农民的利益。同时，也不能因征地用途不一，所得征地补偿费不同，而在农民间引起不同的争议。所以，如何具体设计土地征购制度中征地补偿标准，应为立法者现在最为棘手的问题，理应加强此方面的研究。
【作者简介】
冯乐坤，甘肃政法学院，副教授。
【注释】参见梁慧星主编：《中国
物权法研究（上）》，法律出版社1998年版，第33页。
目前，在我国大陆地区在起草
物权法的过程中，共计有全国人大法工委、中国社科法研所的梁慧星负责，人民大学的王利明负责、武汉大学的孟勤国的四部
物权法草案建议稿。这四部
物权法草案建议稿皆采纳土地征用与土地征收并存的立法体例
在美国，依据1992年的路卡思诉南卡罗来州海岸委员会一案（Lucas v.South Carolina Coastal Council）中就征用补偿所确定的规则，某一规制如果导致财产的经济上的有效利用几乎失去可能的话，那么原则上应视为征用，必须作出补偿。这就突破了自1922年马洪案以来，征用条款所适用的对象一直被限定于财产被直接充作公用，实质上等于财产占有受到剥夺的个案范畴，将政府对私人财产利用重新分配所导致出现的几乎不可能利用的情形，也纳入了征用的范畴。诚如霍姆斯大法官所言，“但凡财产权，在一定程度上允许对其进行限制，一旦限制过多，则可视为征用”。参见林来梵：《美国宪法判例中的财产权保护》，载《浙江社会科学》2003年第5期。
温丰文：《土地法》，1994年版，第440页。
费安玲：《对不动产征收的私法思考》，载《政法论坛》2003年第1期。
在此之前，南京国民政府曾于1928年7月27日公布了《土地征收法》，但依该法第4条规定，本法称征收者谓收买或租用，依第23条所规定的征收审查委员会可就下列事项议定：征收土地之范围；补偿金额；收买付期租用之期限，从中不难看出，当时所谓的土地征收往往与收买、租用相混用，并非现在的土地征收。
《陕甘宁边区土地条例》第18条规定，有下列情形之一者，政府征收人民之土地：（一）交通道路所必须者；（二）军事上需要者；（三）公共之建筑。
《陕甘宁边区地权条例（草案）》第25条规定，依据下列各项需要，政府得备价征用或租用私有土地或以其他土地兑换之：（一）国防工事；（二）交通道路；（三）改良市政；（四）其他以公共利益为目的之事业，经政府批准者。
《陕甘宁边区地权条例》第13条规定，由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作，以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有制的土地。
《太岳区地权单行条例》第12条规定，由于建筑国防工事与修筑交通道路，以及举办其他公益事业，经太岳行署批准后，政府得租用、征用、收买或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。
此种适用范围的区别，最早见于1947年9月13日中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》的规定。
参见1950年6月30日的《
土地改革法》第
3条第1款、第
4条第2款。
参见1950年6月24日公布的《中央人民政府政务院关于
铁路留用土地办法》第
6条之规定。
参见1950年9月16日的中央人民政府政务院《关于
铁路留用土地办法的几点解释》第四点解释。
参见《城市郊区土地改革条例》第14条之规定。
中国人民大学的王利明负责起草的中国
物权法草案建议稿的第
66条，中国社会科学院法学研究的梁慧星负责起草的《
物权法草案建议稿》第
49条，武汉大学的孟勤国起草的《
物权法草案建议稿》第
27条第2款以及全国人大法工委提供的《
物权法草案建议稿》第
45条均如此规定。立法实践中，1998年1月1日开始施行的《
防洪法》第
45条第1款与1999年1月1日施行的《土地管理法实施条例》第27条的设计已经涵盖了此种精神。
杨玲：《土地征用的法律内涵》，载《社会科学》1999年第9期；石佑启：《征收、征用与私有财产权保护》，载《法商研究》2004年第3期。
龙翼飞、杨一介：《土地征收初论》，载《法学家》2000年第6期。
费安玲：《对不动产征收的私法思考》，载《政法论坛》2003年第1期。
参见梁慧星主编《中国
物权法草案建议稿》第
48条之规定。
参见大连市征地事务服务处：《改革土地征收制度—实行征用征购并举》，载《国土资源》2001年第4期。
在台湾，土地征收中国家为主体，需用土地人只有请求权，唯有国家方能行使土地征收权。这是征收法中明确规定的，因此，私人要兴办公共事业，虽然与公众利益有关、与公共事业性质相同，但仍不得申请征收土地，这是为了避免征收权的扩张与滥用。此外，私人不具备强制取得私人土地的权利，只能以协购方式取得土地。
关于土地征购，各解放区的土地改革中规定很多，典型的为1946年10月25日的《山东省土地改革暂行条例》和1946年12月13日公布的《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》。
1950年6月24日公布的《中央人民政府政务院关于
铁路留用土地办法》第
6条规定，铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，有路局通过地方政府收买或征购之。
1954年的《
宪法》第
13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；1978年的《
宪法》第
6条第3款规定，国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。
1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》第14条规定，国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。
1982年的《
宪法》第
10条第3款规定，国家为公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。
学界除主张的上述土地征购制度以外，还有人积极倡仪土地征购制度就是国家按照市场公平原则而农民集体购买土地，再根据供地计划而直接的土地使用者供地（参见申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期），其意旨在替代已经问题丛生的土地征用制度。但该制度致命的缺陷就在于没有认真区分土地征收与土地征用的差异。显然，笔者所坚持的土地征购制度与上述的土地征购制度目的有着根本性的区别，其目的区别公益用地与非公益用地的差异，使被征地者更多关注社会的公益事业。
大连市征地事务服务处：《改革土地征用制度—实行征用征购并举》，载《国土资源》2000年第4期。
