三、设计土地征购制度的理性解析
依前述、土地的征收适用范围限予公益用地，而对非公益用地取得的规则，有学者主张，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过订立合同的方式[20]，还有的主张，国家基于非公益用地的而取得他人土地所有权，是一种市场交易行为，传统土地征收已无法准确的说明其涵义，应特土地征购引入，使之得以规则[21]。显然，两种观点并无本质地区别，皆是从市场交易行为的理论入手而加以阐述的，主张对非公益用地通过市场机制而取的。只不过对于制度称谓的选择上，后一种见解更为通俗易懂、简洁明析，既能准确反映出其内涵的，又易使人们能与土地征收相区别，同时，也没有失去与商业行为的联系，故笔者赞同后一种见解[22]。然而，为了使该制度易被认可，须注意以下几点：
其一，在我国土地政策的历史发展中来看，土地征购制度为土地私有制的产物，尤其是在解放区的土地改革中，土地征购制度往往作为一项革命措施而产生的，其目的在于将地主超过应规定数量的土地，分配给无地或地少的农民，欲达到耕者有其田，而且所征购时的地价当时也有限制，因而远远低于市价[23]。建国后，就立法现实而言，1950年的中央人民政府政务院在《关于铁路留用土地办法》中有关使用他人的土地仍采用土地征购制度[24]，1954年的《宪法》与1978年的《宪法》则规定了土地征购、土地征用与收归国有三种制度[25]。不过，需注意的是，1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》却径直仅采用了土地征用制度[26]，随后的1953年的《国家建设征用土地办法》、1982年的《国家建设征用土地条例》一直沿用。1982年的《宪法》则一反常态，将《宪法》已有的既定模式突破，仅设计采用了土地征用制度[27]。受其影响，1986年颁布且至今仍适用的《土地管理法》采用了此种立法模式。尽管《宪法》明确规定，土地征用制度须基于社会公共利益的需要而进行，但是立法方面关于基于非公共利益的需要而使用土地的制度的空白，则又使一些行政法规等较低层次的法律规范扩充了土地征用制度的适用范围。可见，土地征购制度的退出，是由于土地征用制度的适用范围扩充的结果。另一方面，从制度设计的思路来看，既然国家基于社会公共利益的需要而使用土地，土地的所有人其实也就是受益人，此时仍采用土地征购制度，则就很令人费解，毕竟土地征购制度具有购买之嫌。
