1996年1月4日，一位名叫丘建东的公务员走进了福建省龙岩市中级人民法院。在这里，他以当地公用电话亭未执行原邮政部关于夜间长话半价收费的规定为由，起诉龙岩市街头公用电话亭及邮电局，要求索赔金额 1.2元。正是这场价值“一块二”的官司，揭开了新中国公益诉讼的序幕。如今15年过去了，中国的公益诉讼事业已经获得了长足的发展。丘建东也早已不是一个人在战斗，越来越多的律师参加到公益诉讼事业中来。“公益律师”作为一个新兴的法律团体在近年来的司法活动中迅速崛起，他们关注的领域已经涉及到春运涨价、高速公路收费、职业病危害等社会生活的方方面面。公益诉讼在中国正在成为一场方兴未艾的法律运动。

　　然而即便如此，对于偌大的中国社会来说，光靠公益律师的努力，还无法摆脱公益诉讼的艰难处境。相关制度的缺失、公权力的膨胀，民众对公益诉讼的围观这些社会传统使得公益诉讼在我国一直处于萌芽式的发展态势。公益律师被社会大众看作理想主义者而非务实主义者，民众对于侵权行为的麻木和忍受导致律师的维权行动很难得到支持。公益诉讼面临的困境有多深，未来在哪里成为了中国法律人一直在深思的问题。

　　2011年3月12日，“公益诉讼的困境与未来”学术研讨会在北京理工大学召开。与会的专家学者就公益诉讼近年来的发展处境，原告的诉讼主体资格，谁为公益诉讼买单等诸多问题进行了研讨。与会人员普遍认为，当前中国社会的转型在司法领域内表现出了深刻的矛盾：一方面在全国各级法院中，受案数呈“井喷”之势增长，各级法院（尤其是基层法院）已经不堪重负；另一方面，从文化传统上看，中国社会依然表现出普遍的“厌诉”情绪。而公益诉讼所着力去做的，是以司法的途径解决各种侵犯社会群体性利益的行为。但公益律师的存在并非不可替代，群体性上访就是拒绝以司法途径解决问题的典型例证。公益诉讼的可贵之处就在于，拒绝以情绪化的表达方式解决社会纠纷，转而寻求以理性的方式解决问题，在全社会范围内重塑司法的尊严。因此公益律师在更多时候处于一种两头受气的状态：既不容于代表国家利益的司法机关，又得不到利益受侵害群体的认同。要摆脱公益诉讼的困境，就必先从取得政府和群众的信任入手。

　　公益诉讼要在司法体制得到信任，取得自己的名分，就必须在立法上下功夫。在这一方面，今年即将启动的《民事诉讼法》修改将公益诉讼问题列为了其中之一。包括具体涉及大众、国家的利益，谁来诉？尤其是对环境的破坏和对消费者利益的侵害，这些问题都将由立法做出规定。而对于程序性问题如公益诉讼谁提起，诉权请求权应该包括哪些，是停止侵害还是对以前的侵害行为也要求赔偿，如何对众多的不确定主体赔偿等，也将成为立法所要重点研究的问题。这里需要重点提及的是“谁来诉”的问题，因为它是中国公益诉讼发展15年来最无法解决的问题，也是最需要解决的问题。