对一国而言，经济总体平衡是最重要的，如果过分强调财政收支的绝对平衡，反而可能成为阻碍经济与社会稳定发展的力量。“预算平衡，作为一项曾经在相当长的时间内占据统治地位的标准，已经远远超出了其经济学意义。‘平衡’所涉及的不止是收入与支出相平衡，而且是社会各阶级利益的平衡。”[18]总体经济平衡属于高出一筹的目标，这就超出了财税法的调整范畴，而属于经济法的规制领域。德国联邦法院也认可总体经济平衡是审查预算法的有效标准，其具体实施主要通过制定预防和克服财政赤字的法律规范来实现[15]109.在总体经济平衡的四大目标中，经济稳定增长和充分就业是最受各国政府关注的，如果说凯恩斯主义的兴起，标志着“预算平衡至上”时代的终结，也标志着通过调整财政支出来刺激经济恢复增长时代的开始，那么，自《就业法》（EmploymentAct of1946）后，美国进一步将财政政策的重心转移到实现充分就业之上，而对财政赤字不再严加控制。美国与德国对预算平衡的法律意蕴的认识都不约而同起了相似的变化，差别仅在于：擅长抽象逻辑思维的德国人明确提出了总体经济平衡的概念，并试图抽象提炼总体经济平衡的内涵；更为注重解决实际问题的美国人则着重于经济稳定增长和充分就业两个目标。
“除预算平衡所遇到的政治麻烦之外，还有经济问题，也就是说预算平衡不是财政政策中一个值得追求的目标”，“要达到预算平衡，或者由于财政政策的原因要把预算不平衡控制在某一水平上，需要对收入和支出的精确预估。”[3]114、116传统的预算平衡原则，只是强调财政收支大抵平衡，但并没有说明达到这一平衡时，财政收支和财政支出各自应当达到怎样的水平，因此，这种平衡可能隐藏着财政支出规模过大等更为严重的不平衡问题。总体经济平衡是一个很难准确界定的概念，其意义在于其要求维持“经济过程中各种对立的利益之间的平衡状态”。为了实现总体经济平衡而构建的预算平衡规则，属于“促进型法”的范畴，是一种促进型经济法。总体经济平衡是政府和代议机关制定和执行预算平衡规则最大的内在动力。政府和代议机关之间就预算编制所展开的利益博弈，理应始终受到预算平衡原则所蕴涵的总体经济平衡意蕴的约束和限制，惟其如此，才能避免失控的财政赤字和公债规模演变成财政危机、经济危机甚至主权信用危机。“一个充分的预算理论将同时考虑经济状况和预算参与者对经济状况的看法”[19]，预算平衡规则就是以经济总体平衡作为其主客观参照系的。
四、预算平衡规则的属性：促进型经济法
凯恩斯主义兴起之前，预算平衡被认为是美国财政宪法的当然组成部分：“预算体系是平衡收支的一种方法，我们的宪法要求一个平衡的预算”[20]，其实质是“收入、支付必须同步控制”（pay as you gocontrol）。20世纪20年代，现代预算制度建立后，尽管预算权仍然由国会独享，但是，总统及其行政团队已经成为预算编制与执行中最重要的角色。理论上说，要平衡预算很容易，实际上，预算平衡却很难做到。预算平衡很难实现的原因，是预算的本质--预估未来财政年度的财政收支。尽管美国国会一直致力于改进预算程序，试图通过不断改良预算程序来解决财政赤字问题，总统对财政赤字也非常敏感，然而，毕竟总统没有最终决定权，即使其提出减税或增税的法律草案，仍需得到参众两院一致同意才能生效。因此，尽管总统在财政政策决策时的反应很快，预算法治的基本要求却使得任何政策都必须得到参众两院的批准。总统提出的法律草案即使最终能够获得通过，过程通常都很艰辛，反映政党内部或不同政党之间的紧张关系。其实，削减财政赤字和公债规模也一直是总统和国会的共识：重塑美国的财政宪法。鉴于程序控制型规则设计得再完美，也很难防止财政赤字的发生及公债规模的扩大，为此，国会还创造性地制定了赤字削减型预算平衡规则。
早在1906年，国会就专门制定了《反赤字法》，“要求财政资金必须依法划拨，并要求政府官员严格遵守关于拨款的法律条款，以防止过度的支出”[21]，但效果并不明显。“拜耳-葛拉斯里修正案”（1979）要求：自1981年开始，联邦财政收支要保持平衡，不得编制财政赤字，但收效甚微。1985年，新的财政年度的财政赤字眼看将达到更高水平，这种低迷气氛促使国会不得不专门就财政赤字的削减问题进行讨论，并直接促成《平衡预算与紧急赤字控制法》（该法案由参议员格拉姆、拉德曼、霍林斯联袂提出，又称《格拉姆·拉德曼·霍林斯法（Gramm-Rudman-HollingsAc,t GRH）》）[22]的通过。这一被后世普遍评价为不知道基于何种理由被通过的奇怪的法律事实上并没有改变预算权的分享结构，其所确立的财政赤字削减目标及其严格的时间限制，对总统和国会来说都有很大的压力。财政赤字问题之所以没有得到很好的解决，国会负有不可推卸的责任，其没有在预算平衡上做其应该做的事情。其实，尽管几乎每个人都希望预算是平衡的，但是，预算对很多人来说，确实并不是那么重要的事情。虽然理论上对财政赤字与公债规模失控可能引起财政危机、甚至经济危机的论证比比皆是，但是，国会议员不见得很乐意做平衡预算的努力。
