对于现代高风险社会而言，无论是预算平衡还是财政赤字，都不足以表明一国的财政是安全、低风险的，更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高，为了刺激需求，编列预算赤字是切实可行的方法，这种理财方法有时称为功能理财--利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上，而不必担心预算本身的平衡。”[8]传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡，不得在预算案中编列财政赤字，因此，要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当，即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调，只是，在不同的经济社会发展阶段，财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”[9]这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究，尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性，但是，其可能产生的财政风险也是相当大的。因此，尽管财政赤字不绝于预算案，但是，财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视，只有这样，才能清晰地界分国民财产权和国家财政权，从而防范和化解财政风险，进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。
在现代有宏观调控的市场经济中，各国政府经常制定和实施积极财政政策：通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会，并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下，财政赤字的存在不仅有其一定的必然性，而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话，则势必影响到一国财政的稳健程度。因此，无论社会经济发展情势如何，政府每年都必须进行艰难的财政政策决策，换句话说，即便财政收支平衡，也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准，其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上，与其说预算平衡是一种标准，倒不如说这是一种价值--财税法领域一项很高的价值准则。从历史实践来看，财政赤字主要有三种类型：应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字，这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件，属于政府被动应对的，政府并没有任何政策上的意图的话，第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的，是每个财政年度都会出现的，是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果，是政府有意为之的。
随着预算制度实践的推进，国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到，财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字，表面上看，有悖于财政稳健理念，却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意，形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则，还是预算执行时应当追求的目标？法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗？诸如此类的制度诉求，都亟待财税法理论研究的回应。近年来，发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关，而我国的经济增长表现亮眼，却同样存在财政赤字--这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素，因此，与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是，我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样，不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。
法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制，包括三个方面：首先，对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字，应当确立财政赤字和公债规模的安全上限；其次，对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字，应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式；再次，对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字，应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字，直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中，征税可能给纳税人带来过重的税负，过量的货币发行可能引起通货膨胀，于是，公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则，在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的，但是，其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此，专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生：“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束；另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”[6]（P195）避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内，始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。
