法律促进预算平衡之基本原理研究
叶姗
【摘要】财政赤字和公债规模失控是现代国家的政府共同面临的难题。与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注。法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡：其法律意蕴应当由传统的财政收支平衡转为总体经济平衡，德国经济
宪法中有关总体经济平衡的规定可以为我国提供最具参考价值的借鉴。至于通过专门立法促进预算平衡的典型，当属美国联邦的赤字削减型预算平衡规则。尽管其因为试图改变和突破联邦权力的分立制衡原则而经司法审查认定为违宪，然而，对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例。
【关键词】预算平衡；总体经济平衡；法律促进；促进型经济法
【全文】
一、问题的提出
预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，然而，近一个世纪以来，关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为，财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德，然而，现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例：“预算总额高达3.72万亿美元，其中，财政赤字（注：在西方国家，预算赤字与财政赤字的概念基本一致，但是，我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目，预算收支的范围要比财政收支的范围小一些，使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。）预计达到1.56万亿，约占国内生产总值（GDP）的10.6%和预算总额的41. 9%”，“截至2010年6月1日，公债余额高达13万亿美元，占GDP的90%”[1]。财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题，已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会发展中的难题见长，也总是能作出最有效的制度性回应，其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域，还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡，更值得关注的问题是：预算为什么不平衡？制度性成因何在？这么多规则为什么没有起作用，是规则本身不合理，还是规则的执行出了问题？
以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初，根源于法治财政和民主财政的要求，其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题，以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而，预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样：财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算，有一半财年出现财政赤字，其成因可能是战争或经济衰退，有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条，使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流，政府干预经济的力度、广度和频度加大，也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今，除了1998-2002财年出现财政盈余外，其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义，“某种意义上，平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”[2]如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列，就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份，为何财政赤字频现？
除了美国，大多数OECD国家自20世纪70年代中期起，也几乎每年都会出现财政赤字。其中，固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素，也跟各国预算过程的民主化、法治化，甚至说政治化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是，财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易，没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。”[3]大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现，一定是哪里出了问题，而且，现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是，很多政府想方设法重新平衡预算，特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字，以回避真正削减财政赤字的困难：诸如玫瑰色的骗局（rosy scenarios）、短期行为（one-shots）、利用多个预算捣鬼（interbudgetmanipulation）、泡沫与支出时机的选择（bubbles and timing）、避重就轻（duckingthe decision）、利用政府间体制作祟（play the interg-overnmental system）和星号魔术（magic asterisk）等[4]，但并未真正解决问题。
