（二）日本：产业政策优先于竞争政策
一般认为，“产业政策”的概念最初出自20世纪60年代的日本。美国经济学家罗伯特·尾崎就认为，产业政策“是一个土生土长的日本的名词，无法在西方经济学专业辞典里找到……这套政策是由通产省根据它对民族利益的理解，为实现民族利益的目标而制订和推行的”。[19]1970年日本通产省官员在经济合作和发展组织大会上发表的《日本的产业政策》演讲使得产业政策更为世人所瞩目。正如美国被称为世界反垄断法的母国一样，在形式意义上的产业政策方面，日本也可以被称为产业政策的母国。
日本产业政策的历史源远流长。根据美国学者高柏等人的研究，20世纪以来，日本经历了管制经济、促进出口、高速增长和自由化三种产业政策范式。其中，从20世纪30年代初期持续到1945年第二次世界大战末期以及在1946-1949年间实施的管制经济产业政策范式是以直接的政府机构干预和非市场治理结构为基本特征的；20世纪50年代居于统治地位的促进出口产业政策范式则以组织市场而不是替代市场为基本特征；占据20世纪60年代日本经济政策核心地位的高速增长和自由化产业范式中，日本政府在经济干预中更多地依赖行政引导。[20]
在竞争政策方面，尽管日本也是世界上较早制定反垄断法的国家，但其反垄断法长期以来并没有被有效实施。为了促进出口，政府甚至两次修正反垄断法律制度以便为产业重组提供合法依据；在1947年《禁止私人垄断及确保公正交易法》中一度被宣布为非法的交叉持股、人事交换、卡特尔在嗣后的法律修改中又获得了合法的地位，卡特尔还被用来作为克服经济衰退和促进合理化的工具。[21]
从美国、日本以及欧洲一些国家对产业政策与竞争政策关系的处理方式上，可以总结出以下两条历史经验：
第一，各国协调产业政策与竞争政策关系的路径不是偶然或先验的，而是深深扎根于其政治、文化传统中。道宾对美国、英国、法国的铁路产业政策进行研究后得出的结论是：“迥然不同的产业政策范式产生了相似的增长率……在这些国家发展出的总体铁路产业政策范式中，几乎没有交叉采纳的证据。由于这些国家的产业政策范式与其政治文化深深地纠缠在一起，我认为，它们趋向于保持自己的独特性，而不是顺应国际模式”。[22]这样，在协调产业政策与竞争政策时，必须考虑政策与环境之间的复杂互动关系。
第二，从历史长河的角度看，竞争政策比产业政策更为成功。自1890年《谢尔曼法》出台后，世界已经经历了三次反垄断立法浪潮，反垄断法渐次播撒到发达国家、新兴工业化国家和发展中国家。与此相反，随着竞争政策的扩张，产业政策的作用范围和作用深度正在被压缩。即便是曾经成功实施产业政策的国家，在经济发展到一定阶段以后，也纷纷改弦更张，转而更为倚重竞争政策，如“日本在外界压力下逐渐放松进口管制，转向‘内需主导型’；韩国提出‘由政府主导向民间主导’过渡。淡化政府经济管理职能，减少干预领域，现在已成为一种趋势”。[23]虽然我们不能够断言日本、韩国等以产业政策著称的国家已经将竞争政策放在了更为优先的地位，但竞争政策在这些国家公共政策体系中正在发挥越来越大的作用是毋庸置疑的。
四、我国协调产业结构调整与反垄断法实施的制度建议
由上可见，产业政策与竞争政策既相互并存，又彼此冲突。在不同的国家，甚至在同一国家的不同经济发展阶段，对两者关系的处理都会有所不同。考虑到我国的经济、政治、文化、社会以及制度背景，笔者认为，我国产业结构调整与反垄断法实施之间的协调应该做到以下几点：
