由上可见，产业结构调整的作用机理在于：政府通过财政补贴、税收优惠、信贷扶持、进入限制、并购重组、信息引导等一系列干预措施，参与资源配置，影响市场需求和供给的规模以及结构，进而间接引起产业结构的变动。在这个意义上，有学者将政府根据特定经济发展阶段制定的经济发展战略、在一定发展战略的指导下制定和实施的经济政策以及经济体制类型和各种制度安排等称为产业结构演进的“外部因素”,以与在市场机制自发对资源实施配置基础上的需求因素和供给因素及其相互作用的产业结构演进“内部因素”相区别。[2]与美国以“司法裁判”为中心的产业政策范式和日本以“政企合作、行政指导”为中心的产业政策范式不同，我国产业结构调整是以“行政主导”为根本特征的极富扩张性的产业政策。这种产业政策过于倚重政府干预等“外部因素”，而没有充分发挥市场机制本身的作用以及企业的主动性和创造性。这表现在以下三个方面：
第一，产业结构调整资金扶持力度巨大。广义上的资金扶持体现在政府投资、财政补贴、金融支持、证券融资、税费减免等很多方面。例如，就政府投资而言，根据国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）主任张平的介绍，2008年4万亿元投资的整体安排中直接用于调整结构、技术改造以及与调整结构密切相关的铁路、公路、机场、水利等基础建设的资金总额达到1.87万亿元。[3]我国政府的财政动员能力和对产业的资金扶持力度由此可见一斑。在金融支持方面，国有商业银行在我国有“第二财政”的职能，政府通过对储蓄的利率控制、限制替代性金融资产的发展等金融抑制性的强制储蓄政策，动员和聚集了居民部门的巨大金融剩余，为国家产业政策的贯彻提供了资金保障。[4]证券市场更是长期以来被当成国有企业的融资工具。
第二，产业结构调整主要运用的是行政手段。我国主导产业选择、产业组织、产业技术、产业布局等都是由政府产业主管部门全面规划和实施的。行政审批是市场准入、财政补贴、证券融资等领域产业规制中最频繁使用的政策工具。在产业组织结构的调整上，我国长期以来都是通过关、停、并、转的行政措施来实现的，产业的成长仍属于“他组织”状态，企业自组织的能力很差。党的十五大以来，出于发展大型企业集团的考虑，还出现了以行政手段“拉郎配”、“搞运动”等情况。[5]在这一背景下，由于没有企业的充分参与，企业的动机、目标没有充分地融入产业政策中去，产业结构调整更多反映的只能是政策制定者和实施者的偏好，因此调整措施很难正确反映产业结构的变动趋势以及根据产业结构变动的信息适时进行调整，产业政策的合理性就会大打折扣。[6]
第三，国有企业是产业结构调整的主要承担主体。中国电信、铁路、石油石化、民用航空、汽车制造等“关键产业”都是国有企业的天下。更值得关注的是，国有企业特别是大型中央企业的经营领域和经营规模呈现扩张的趋势：2003年以来，石油和天然气开采业、烟草制品业、电力、热力的生产和供应业等少数行业开始出现了“国进民退”的现象；2008年以后，“国进民退”的趋势蔓延到通信设备、计算机及其他电子设备制造业等更多行业；2009年国有经济的投资增幅首次超过了私营经济，“国进民退”进一步扩散。[7]虽然20世纪90年代以来，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是包括国有企业在内的我国企业的改革方向，但由于政府对国有企业人事任免上的控制，企业高层管理人员与政府官员任职“旋转门”现象的存在，都决定了国有企业在现阶段很难维持独立的市场主体地位，行政隶属色彩非常浓厚。国有企业决策中的非经济目标考虑、国有企业过多承担政策性负担以及预算软约束等问题也由此而来。
在实施效果上，尽管在基础设施建设等领域，产业结构调整行动获得了一些积极的评价，但政策失效现象也频繁发生。以汽车产业政策为例，1994年、2004年我国分别出台了《汽车工业产业政策》和《汽车产业发展政策》，其核心内容都是要求推动企业重组、鼓励技术创新和创建自主品牌。但是，10多年来的实施效果表明，我国汽车企业数量根本没有变化，产业集中度没有明显提高，合资企业生产的“洋品牌”占90%以上的市场份额，国外跨国公司依然掌握着合资企业中的核心技术，而目前具有自主知识产权的哈飞、吉利、奇瑞等汽车公司都是在违背产业政策的情况下建立和发展起来的。[8]与汽车工业发展现状相反，家用电器、洗涤用品等政府干预较少、管制程度不高、国有经济不占绝对优势的产业，产业组织结构通过竞争得以优化，一批具有大批量生产能力和先进生产技术的企业被市场机制优选出来。[9]
