二、“政府—公民”关系框架的重塑：依宪行政对传统行政法主体图式的提升

　　“依宪行政”对传统行政法模式的宪法性提升主要体现在对“政府—公民”关系框架的结构性调整之上。无论是古代君主制的“行政专制”，还是近现代所谓的“管理法”和“控权法”，都有一个最基本的结构性特征：公民（臣民）外在于行政过程，不是行政意志/决定的形成性要素。“新行政法”和“依宪行政”注重“政府—公民”关系的规范性重构，即建构一种相对平面化的、双向互动的、公民参与形成行政意志/决定的行政法治框架。这里的“政府”是狭义的政府，仅指行政机关。在“依宪行政”的理论图景中，新式“政府—公民”关系框架主要包含以下三个方面的基本内容：

　　（一）行政权权能结构与性质

　　行政权权能结构在社会需求的拉动下，已经发生了结构性变化，从单一的行政执行权演变为一种“四权结构模式”，即行政立法权、行政决策权、行政执行权和行政司法权。在四种权力中，既有单纯“执行”性质的执行权和司法权，也有“政治”性质的立法权和决策权。这样，行政权在性质上就发生了部分的“政治化”，这也是“行政民主化”的一个根本原因。

　　行政权权能结构及其性质的变化，导致原来的“政府—公民”的关系预设在法律和实践上都已不充分和不可靠。政府已经通过“新的权能”武装起来，客观上要求一种“公众充权”，以达到行政过程权力/权利的新的平衡。“公众充权”是后现代主义公共政策学发展出来的核心概念之一，对于重新思考行政的规范结构具有很重要的启发[16]。

　　（二）公民的消极权利与积极权利

　　政府扩权的同时也需要“公众充权”，主要的制度操作是在行政程序中强化公众的程序权利，用中国政府的官方语言就是“知情权、参与权、表达权和监督权”。这里涉及对公民权利的类型学理解。在“依法行政”的传统框架里，所谓“保护公民合法权益”主要是指向公民的人身权和财产权，保护机制主要是立法和司法审查。此类权利属于公民的“消极权利”，严格而言不能称为“公民”权利，而是“私民”权利，是法律化的“人权”。此类权利属于防御权，主要用于对抗行政权力的侵犯，保护模式是传统的“以权力制约权力”的模式。对于法律所保护的公民权利的“私性”特征，王磊教授曾从宪法权利的角度加以驳斥，认为法律局限于“人身权+财产权”的保护范围，仅仅是在保护“动物性权利”或“植物性权利”，而宪法上更加重要的其它公民权利却很难得到保护[17]。美国宪法学家阿克曼针对类似问题曾提出“私人公民”（private citizen）的概念，认为公民在“日常立法”时期表现为“私人”，在“高级立法”时期表现为“公民”[18]。显然，两种“立法”时期的公民权利的内容与行使方式是截然不同的。阿克曼从宪法史的角度对美国宪法作出了具有折中性质的自由共和主义的理论解释，相对于单薄的自由主义宪法理论的“公民”概念已有不小的进步，但在真正的共和主义宪法理论看来，即使是“日常立法”时期也需要关注、鼓励并支持对公民“积极权利”的理解与运用[19]，尤其对于宪政转型国家，这种“积极权利”的运用具有奠定宪法社会基础的根本意义。

　　前已述及，行政权权能结构与性质的变化对传统立法与司法审查控制模式构成了很大挑战，尽管可以沿着原有思路进行有限的修补和推进，但毕竟不是“对症下药”，而且由于行政专业性和行政自由裁量权的普遍存在，立法理性与司法理性的技术性跟进会力不从心。于是，被自由主义宪法理论长期压抑的共和主义宪法理论空间大增，“以权利制约权力”成为“新行政法”的重要思考方向。这里涉及的是另外一种类型的公民权利，是一种真正性质的“公民”权利，即公民形成政府的权利。这类权利在自由主义宪法理论那里只获得极其有限的承认，集中体现为选举权，但难以对政府决策过程产生结构性、内在性的影响。在“新行政法”的视野之下，行政过程公民权利的价值重心移向积极权利，功能重心移向对行政意志/决定的形成性作用。”