乡镇政府环境保护职权的立法考察

Study on the Legislation about Environmental Protection Authority of Township Government

陈懿　

　　一、序言

　　经过数十年的粗放型经济增长和非环境友好型的社会发展，我国一系列的环境问题凸显，环境形势不容乐观。在城市污染、工业污染、生态退化等环境问题尚未得到很好解决的同时，目前农村环境也面临严峻局势，“点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重”。[1]解决环境问题迫在眉睫。

　　政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利实施，环境保护目标能够圆满实现的重要因素。因此，甚至有人戏称中国的环境保护法是“环境保护行政法”，以此说明政府依法承担的环境保护职权之重。

　　依据《宪法》[2]及相关规定，乡、镇是我国最基本的一级行政区划，是国家在农村地区最基础的一级政权，而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法承担包括环境保护在内的许多职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。

　　本文拟对我国现有立法对乡镇政府环境保护职权的规定作出梳理，明确乡镇政府所承担的环境保护各项职权，分析立法规定乡镇政府环境保护职权的原因，并在对乡镇政府环境保护职权实施现状进行考察后，提出完善乡镇政府环境保护职权的立法建议。

　　二、乡镇政府环境保护职权的相关立法

　　乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前，我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。

　　（一）宪法类法律、法规的相关规定

　　宪法类法律、法规包括宪法、国家的行政组织法以及地方的行政组织法等。乡镇政府作为行政组织体系中的一部分，且是最为基础的一部分，所承担的各项职权首先依附于国家对于行政权的赋予，以及行政权内部的划分。环境保护是否成为政府职权中的独立价值和乡镇政府是否成为承担环境保护职权的独立行政主体，是对宪法性法律、法规之中乡镇政府环境保护职权进行考察的两条主线。

　　1、宪法及组织法的规定

　　（1）1954年宪法颁布之前的规定

　　在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求。”[3]

　　（2）1954年《宪法》与《组织法》的规定

　　1954年《宪法》对地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）规定的职权为“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令；依照法律规定的权限发布决议和命令。”没有明确提到地方各级政府，包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是，54年《宪法》第六条规定了“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益”，“保护公共财产”[4]的职权。因此，作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关，乡镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。