六、多元网络角度促进府际协同

　　多元网络是一种工具理性的产物，是对上述理论的具体应用。在单一制管理方式下，中央有着无与伦比的话语权，具有阐释行政命令的权力，而地方只能无条件服从，这样难免陷入上级政府自说自话的境地；地方政府只能通过消极抵抗来表达不满，这样的执行效果可想而知。而在网络型政府中形成共识的必要性则凸显出来。共识的过程是由参与者互信的存在或发展所促进；互信的程度影响参与者对情境的界定范围，可能合理地成为或演变为一种赢-赢而非零和的赛局。[78]在缺乏沟通和彼此信任的情况下，根本无法达成共识，只能导致多方利益受损和消耗整体合力。

　　创设多元政府间交流的网络系统是必要的，克服级别差异和信息不对称带来的诸多困局。必须容许有多元的学说，广泛的冲突，甚至由现存民主社会的不同成员所肯定的各种不可通约的善的观念。[79]采用网络政府理论，实行多头领导的部委与地方政府协作机制。网络是相互选择的双边伙伴关系，组织间网络更具有平等性和柔性，包含着高度信任和合作的远景及恪守的规则，故可更好地处理组织间关系，确保伙伴间的精诚合作并进行有效地资产置换。各部门与地方政府采取圆桌会议的形式，增强彼此信任，保持公平感和友好感，避免尊卑等级观念和针锋相对的态度。采用网络状组织间协议，重构制度框架，构建共赢的平台，打破条框分割，建立新的利益诉求机制，根据不平等的目标要求，使中央部门与地方政府部门的利益达到平衡，力求达成共赢。在多头当中，确立一个主要的组织协调者，其他则鼎力相助。裁撤驻京办，各部委和地方政府成立专门协调的机构（不占编制），共商协作发展事宜；建立合理有效的交流机制和平台，使各部委与地方政府之间信息交流稳定化、阳光化、公正化，避免信息不对称和厚此薄彼现象发生。

　　《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”[80]但“公共利益”的法律界定并不明晰，特权阶层无不是借公共利益之名，行中饱私囊之实。某些地方政府把自身行政行为及其控制的经济行为视作“公共利益”，以便为公共权力寻租找借口。这种有意无意的混淆成为地方政府权力寻租的理论依据，严重阻塞了正常的利益表达渠道，从起点上造成资源分配的严重失衡，最终损害的是中央权威，贻害无穷。省级政府和中央部委完全有机会把国家利益偷梁换柱，披着公共利益的外衣而转换成小集团利益，这难免会侵犯到他方利益而产生府际争议。

　　社会、总体、团体彼此处于一种辩证关系当中；它们中的每一个都可能突变成另一个；人们只有在追求另一个的时候，才可能实现它们全部。[81]非政府组织在协调地方政府之间关系方面起着巨大作用，而实际上，非政府组织经过授权也可以担当行政主体。非政府组织和社会团体通过协议也可以提供公共服务，在未来会和政府不分彼此、互为主体。超越层级的后现代话语网络，为公共行政提供了可行的模式；有些政策网络、跨机构的联合体以及社区特别小组展示了话语的潜力。[82]中央政府有时无暇解决地方政府之间的争议，或无法以行政命令的方式解决地方政府之间的矛盾，这时非政府组织的作用就显现出来，更容易以超脱的身份协调地方政府之间的争议。地方官员由于任期限制而追求短期利益，非政府组织长期在本地区存在，会更多地关注本区域的持续发展。非政府组织对地方政府的协调监督，会有效地减少地方政府之间的恶性竞争，有利于消除矛盾。

　　多元网络目的最终在于破除层级束缚，让政府回归服务民众的本位。英国的“下一步”计划，美国的新公共管理，都在不断的接纳非政府组织提供公共服务，提供公正平等的共同语境，将府际关系处理推向新的高潮。美国地方政府之间的关系是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，州际关系处理复杂，美国通过设立委员会之类的州际组织、围绕地区性公共物品的供给而形成的合作网络、地方政府的联合治理等方式实现有效协调。例如纽约—新泽西港务管理局成立于1921年，两州州长任命6位局长负责两地区的全部交通，是一个跨区域治理的典范；再如俄亥俄河水治理协定就是8个州之间达成协议的结果，这个跨政府组织由一个27人组成的委员会领导，其执行局充当了协调单位。[83]在处理地方政府之间关系方面，国外经验对我国有一定的借鉴意义。

　　英美等国地方政府独立性地位的普适意义不言而喻。有权力集中自然也应该有权力下放，只有赋予地方政府和政务部门以独立地位，才能够使得权责明确，稳定的政府间关系秩序才成为可能，网络型府际关系才会有建构的基础。更具广泛意义的是，打破政府和行政机关的单一治理，将社会团体纳入治理网络之中，为民众提供更为优良的公共产品，这也是政府得以存在和延续发展的本原所在。政府是民众让渡权力而生，民众需要政府提供服务；而政府的消亡的路径，或许在于形体与职能化解于社团乃至个人之中。权力源于民（所有公民意志的集合），而后融于民（抽象公意集合的分解于全体公民），或许是政府的最终归宿。