第四章　中国府际争议的降解[54]

　　前文描述了府际争议的现状，阐释了府际争议的成因，后续方略自然是破解难题。可府际争议的完全消解是理论上的奢望，难以在现实中实现从而缺乏实践意义。经向导师乔耀章教授请教，修正为府际争议的降解，从而具备了严谨的实践可行性。笔者初始是从宪政、立法、司法、区域行政、多元网络、整体治理分析，乔耀章教授则高屋建瓴的指出，制宪过程蕴含于立法过程之中，有了宪法的确立，而后才会有宪政，故而需将立法确立在先，而后才是从宪政层面消弭府际争议；在导师的指引下，有醍醐灌顶之感。笔者现从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理、多元网络角度予以阐析，其中的区域行政、整体治理、多元网络，有分—合—分的韵味，最终实现的是政府与社团、非政府组织的多元共治。

　　一、立法层面弥合府际争议

　　中国立法法并不完善，法制的完善是追根溯源的治理。立法加强地方政府际关系协调，“争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关”明显不符合“依法治国”国策，有悖于宪政精神。立法时高瞻远瞩，防患于未然，及时补救漏洞。我国法律要求地方法规不得与宪法、法律等上位法冲突，却不关注协调地方政府际关系。随着改革的深入，地方政府际争端有日益增加之势；立法时要注重协调地方政府际关系，制定协调地方政府际关系的法律。中央在对地方立法监督审查时，要减少地方政府之间立法冲突的可能，不仅要看下位法是否与上位法冲突，还要比较地方法规是否冲突，尽量将双方甚至多方的法规冲突消灭在萌芽状态，以减少实际操作中地方政府法规冲突的几率；如已发生冲突则进行反馈控制，尽快予以修正。公平是弥合争端的有效武器，协调时要做到不偏不倚，否则将陷入被动境地；而上级行政机关难以超然的做到公正无私，司法则可超然的协调以保障法律的公正。处理地方政府际关系时，不妨引入司法体系。

　　立法上规定权限，适度分权。在行政改革中，政府既是改革的主体，又是改革的对象；既是改革的设计者，又是改革的承受者；既是改革的动力，又是改革的阻力。[55]仅靠政府进行自我改革是难以实现的。汉密尔顿说：政府不是天使。不到万不得已，政府没有动力给自己动手术。政府问题的最终解决要纳入宪政和法治框架之下，议会更容易处于超然地位，故可将议会作为最终裁决机关。立法上对中央政府和其他行政机关之间的权限进行划分，并详细规定各部委和地方政府的职责和权限，使之能够在各自的权限范围内行事，地方政府的合法权益应该得到保护。中国法律对于协调中央部委和地方政府关系的规定甚少，应着重从此方面立法以协调府际关系。建议人大制定《府际关系协调法》，引入公众评估体系，使得府际关系处理步入法制化。建立排除行政权干扰的法院系统，担负起以司法方式维护全国统一市场的重任。[56]从法治角度扞卫宪法的权威和协调府际争议。

　　美国前任大法官杰克逊指出：“行政机构的兴起或许是上世纪以来发展的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值。”[57]作为普通法系的美国宪法第二条第一款规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。授权立法的对象主要是总统、各部和独立行政机构，有时也授权司法部门。议会对授权立法之目的、内容和范围加以规定，法院要求被授权的行政部门遵守行使权力的规则。[58]政府间分权及法律限定是必要的，美国各部被授予了立法权，从而有制定行政法规的权力，也就不可避免地与各州产生立法上的冲突。英国1946年制定的《行政法规法》规定，部长和地方政府皆可根据委任立法制定法规，[59]这说明英国中央部门与地方政府也存在立法冲突的可能。德国《基本法》第80条第1款规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。”这就说明联邦部长和州政府都可立法，也就不可避免地发生冲突，联邦部长与州政府之间的关系也可以理解为府际关系。法国部长一般不会被委任立法，但部长可通过副署权而影响规章制定，现在行政法官允许部长在不削弱法官判断权的前提下发布指令。[60]法国部长和地方政府之间也会存在府际关系。但英美法等国通过宪法规定和订立行政契约，府际关系得到有效协调解决。