现实悖论是宪政的呼声与法律的缺位不断映现。当前司法机关无权审查国务院的行政命令，而对抽象行政行为则更是束手无策，这使得行政协调的公正和效率大打折扣。司法审查只针对省级以下政府，而法院只受理具体行政行为案件，也就预示着国务院对制定的行政法规可以不负责任；基于法治的资源竞争是地方政府和中央部委的正常行为，而在制度不完善、信息不对称、互相不信任的情况下，行政行为更容易变成权力寻租过程，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，多元府际争议已层出不穷。在行政系统内部解决府际争议，使得地方政府对中央命令的公正性产生怀疑，损害了两者的彼此信任，不利于冲突的弥合。府际争议的解决处于法律缺位的境况，消减了整体合力的发挥，也不符合宪政法治精神。

　　五、职责权利分析

　　行政主体间权限不清为府际争议频发造成隐患。公权力之间张力关系的建立，有赖于多方的制度互动和机制平衡。[47]政府职责权限含混模糊，中央与地方、中央与职能部门、地方之间权限界定不明晰，是导致府际争议迭起的原因之一。据笔者观察，交通部海事局主要职责包括“拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染”[48]。这明显与环保总局的职能交叉重合。而交通部长江通信管理局负责长江干线水上安全通信的行政管理和保障工作，[49]明显与信息产业部下属的通信管理局职能重合，这些造成了多元中央部委与省级政府产生矛盾。仅从食品监管一项来看，由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局等多头监管，而缺乏明确的具体监管者，省级政府和各部委按照各自法规管理，根据自身利益选择扩张权力和推诿责任，从而形成职能重叠和监管空白。中央部委与地方政府之间的关系说到底是中央与地方之间的关系，横向府际争议发生的最终原因在于中央与下级政府关系没有理顺。

　　政府权力监管的缺位，使得府际争议处理雪上加霜。我国政府之间强势与弱势难以平衡，在于强势方以产权改革为名窃占公共资产，以“公共利益”为名强劫私有资产的“尺蠖效应”。表现为政策收紧时，首先束缚的是弱势方，政策放开时首先放纵的是权势者。[50]这缘于中央集权制及中央地方缺乏沟通信任，中央有意无意地忽略地方的自主决策能力，常采用命令方式推动政策执行；与此同时，中央部委容易获得信赖而被委以重任。地方政府的积极性受打击，必然会以消极态度抵制与中央部委合作。“充满长期误解的关系中，很少有革新的因素能促进合作政府的框架，推进信任与合作是缓慢和痛苦的。”[51]法治要求明晰政府权限并严格遵守分权协议，以减少地方府际争议的发生。只有中央与地方政府之间关系的理顺，才会有中央部委与地方政府关系的和谐。必须建立起中央与地方政府之间均衡稳定的利益关系，赋予地方一定的自治权和分配更多的税率，使中央部委与省级政府增强互信、求同存异，以谋求协调发展。

　　公共选择理论认为，政府对市场的干预基于“市场缺陷”的理念，力求突入市场难以做好的领域。信息不对称及市场自身的缺陷等导致了市场失灵，为弥补市场缺陷，政府干预经济与市场；但政府自身的缺陷也会导致政府失灵，政府提供公共物品并提高效率的努力并非完全如人愿，很可能出现无效益甚至负效益。随着新公共管理的发展和现实层面的诉求，条块分割的十字型府际关系已显僵化，因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理；作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而和争夺资源而恶性竞争，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，外溢效应导致“公用地悲剧”循环上演。

　　从政绩角度审视，我国现行的政治体制中，地方官员主要不是当地居民投票选出，而是由上级任命，地方政府官员更关注上级政府的行政命令，这就形成一种“政治锦标赛”的竞争机制。我国现阶段以经济建设为中心的国策，使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，其目的是为了政治利益最大化而非从当地的长远利益出发。地方政府官员的处境是典型的零和博弈模型，只有少数最优者才能获得提升的机会，因而地方政府官员尽量多搭建展现其才能的平台，对一切有助于提高自己“位次”事情都持积极态度，甚至可以牺牲地方利益，尽量将竞争对手拖垮；在任期制的限制下，本届地方政府官员尽量将行政行为“溢出效应”内在化，而不愿无偿地让下届政府“搭便车”，对本地区长远发展有利而对本届政府益处不大的项目很难有兴趣。如此制定出来的政策自然缺乏传承性，而不利于本地的长远发展。[52]

　　现阶段“以经济建设为中心”的国策使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，只有少数最优者才有被提升的机会，此为典型的零和博弈。自1994年分税制改革以来，中央“财权上收，事权下放”，中央占据了税源的大头，让地方政府在教育、医疗、社会保障等方面承担责任。地方政府为了在竞赛中脱颖而出，利用政策的灵活性寻求制度外途径解决，对内拓展税源导致中小企业难以为继；对外相互竞争，压低条件吸引外资，造成恶性竞争进而损害整体利益；为推动GDP增长及获得更高土地出让金，地方政府任房地产业无序发展，房价一再蹿升；基于政治利益最大化考虑制定的政策缺乏传承性，对当地的长远发展的影响有待考察。从跨省河流污染来看，河流的上游区域投入高成本对河流进行治理，却无法成为直接受益者；上游地方政府作为经济人，从自身利益出发，很难有兴趣进行河流治污。深入考虑，中国东南部沿海一般是发达地区，而大部分江河起源的西部地区却是欠发达地区，上游地区很难从本已捉襟见肘的财政收入中拨款进行高成本的河流治理工作，何况化工类等重污染企业一般是当地的纳税大户，要求上游地方政府舍弃利润丰厚的化工企业，而去进行没有多少回报的河流治理，无疑无异虎口夺食。基于上述，就不难理解政绩工程泛滥的原因，也可知晓为何开发区如雨后春笋般冒出，还可探知房价居高不下的背景。