在法治尚待完善的情况下地方政府间极易竞争失范，各种利益相互碰撞并频频争夺资源，出现事与愿违的屡屡发生府际争议的结局；而现实法律并无相应的《府际关系协调法》规范制约，上级政府处理府际争议时自由裁量权过大，极有可能做出有失偏颇的评判，导致不公正事件的发生。行政区划与经济区域并不重合导致地方政府间关系不睦，又有中央部委的利益参与，府际关系呈现“剪不断，理还乱”的景象，府际关系处理处于杂乱无章的状态。从地方政府间关系而言，接壤区域的府际关系已经难以处理，况且随着人口、资源等的流动，府际关系超出地缘界限并呈现纵横交错的态势，区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断；省级政府与中央部门的职能重叠复合，且都有行政立法资格，府际关系协调也就有了法律色彩，这就不仅仅是简单的行政协调所能解决的；中央部门间关系亦乱象纷呈，虽从理论上讲国务院可介入协调，但实际上国务院根本难以应对众多的中央部门间争议；信息化时代网络型府际关系的特点是多元网络状的纵横交错发展，例如流域管理，牵涉到多元地方政府的管辖范畴，还涉及到水利部的职责范围，加上污染问题则会有环保总局和安监总局介入，群龙治水的效果可想而知。

　　具体案例如微山湖矛盾，其产生并不仅仅是历史问题。从法理上看，现行宪法第9条和《水法》第3条都规定水资源归国家所有。这就意味着水资源属于全体民众，从产权上看似乎有所归属，但实际上所有者并不明晰。国家不可能对所有的水资源使用进行监督，不得不进行托管和授权给地方政府和流域管理机构。《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域管理机构根据法律法规规定和授权行使水资源管理和监督职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的"统一"管理和监督工作。”[43]这说明地方水利部职能门的权限实际上大于水利部流域管理机构，职责权限的不清晰给省级政府和中央部委的矛盾埋下了隐患，水利部宏观调控和地方经济发展形成冲突。《水法》第75条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷；在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状的；负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”而以往鲁苏两省边界是随着水位变化而变动的，法律漏洞给府际争议的处理带来困境。

　　从国家立法层面探究，中国协调横向府际关系的法律寥若晨星。以民主范式为基础的行政法必须解决法的完整性和开放性、规则的严格性和自由裁量权的结合问题。[44]中国当前欠缺府际关系协调法律，各部委之间权限交叠之处仅有立法法第72条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。” 这一条款没有对消极合作予以惩戒的规定；而根本没有谈起省级政府与中央部委之间、省级政府之间协调的方法，这就造成了法律上的真空地带。在法律缺位的境况下府际关系协调往往无章可循，府际争议缺乏统一的评判标准而颇为棘手。我国法律规定的行政机关之间争议解决的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关是争议的最终解决机关。这也从法律角度增加了政府之间关系协调的难度。若山东与江苏交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院。地方的行政争议不多时，上级政府尚可承受。在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议有日趋增多的趋势，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。

　　从行政立法方面考量。《国务院组织法》也并未详细规定各中央部门的职能，《地方组织法》也没规定地方政府职能。政府职能无法可依、无章可循，需在政府职责上加强立法，明确授权，权责对称，从法律上限定政府职责权限。我国《立法法》第73条规定，具有制定政府规章主体资格的有省、自治区、直辖市政府和较大的市的人民政府。具有立法资格的行政主体众多，在缺乏监督及协调机制的情境下为府际争议的产生埋下了隐患。一些具有立法权的地方政府在立法时制定有利于本地的法律的同时，却侵犯了其他地方的利益。立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”在国务院、各部委、特定的地方政府均具有立法资格的情境下，协调府际争议的法律却屈指可数，实际上“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”已经成为当前中国行政立法的痼疾。虽然地方立法是依法进行的，也有审查备案程序，但并未以横向比较以确定地方立法是否与周边地方立法有冲突。实际上地方立法冲突导致的府际争议已日趋增多，订立合法合理的契约已成为当务之急。