一、历史源流阐释

　　历史角度分析问题，是分析府际争议的基点，否则可能导致优质资源的错误配置。正如林尚立教授所言，文革期间的帽子、民国的靴子、前清的服饰……组成的只能是问题的错误认识和失败解决，这是盲人摸象所致的必然结果。在具体案例中，历史遗留的一些争议，譬如微山湖湖区的纠纷，因黄河改道等原因，自清末就存在，一直延续至今。[40]在两地的磕磕绊绊中，矛盾冲突已上升到山东和江苏两省的府际争议，往往提交到国务院进行协调；即便如此，上级行政协调也难以奏效。历史遗留问题并非一朝一夕所能解决，而要靠制度建设和经济调节。

　　山东与江苏接壤处的南四湖边界纠纷，自清朝末年至今有150年历史。苏鲁二省为争微山湖等湖泊的资源，在省际的南四湖地区闹得烽烟四起。 微山湖是我国北方最大的淡水湖，面积1226平方公里，周长550公里。山东与江苏接壤204公里，关系到山东济宁的微山、鱼台、金乡三县和江苏徐州的沛县、铜山、丰县三县。两省群众为争夺湖田湖产经常发生大规模械斗，造成重大人员伤亡和财产损失。近50年来，该地区因边界纠纷引发械斗400余起，死伤800余人。“南四湖都快成了难死人的湖”，水利部下设的水务机构沂沭泗局毫无办法。[41]在当今缺水的年代，水资源涉及到民众的生存利益；苏鲁两省水行政部门控制取水工程，自然不会轻易让步；加之沂沭泗局作为管理协调机构，无法超越当地行政级别，难以执行监督，若苏鲁二省谈判不成，矛盾只能上交中央。中央领导虽多次批示，但并未从根源上解决问题。

　　我国是中央集权制国家，改革开放前只侧重计划经济体制下的命令贯彻执行，关注中央对地方的管理控制，而对地方政府之间关系的协调却不予重视。地方政府对中央的政策指令习以为常乃至形成思维惯性，地方政府间横向交流甚少， 尚无维护自身利益的动机与意识，或多或少有“井水不犯河水”的态势，经济纠纷而产生的府际争议也并不多见。随着开放的潮流，地方利益逐渐形成，中央与地方之间的权限逐渐明晰。中央改变粗放式发展策略，对经济发展进行集约控制，中央在一些领域放手给地方政府，地方政府有所作为的空间扩大。资本在有效操作下有升值的潜力，在转型过程中尤为明显；经济资源增加意味着地方自由裁量权的扩大，等同于掌握更多行政资源；地方政府作为实践中的利益主体，会想方设法让掌握的资本升值，这样就形成了类似于企业的竞争。在整个国家的市场开发尚不完全的情况下，如此会大大促进地方经济的发展；地方经济蛋糕做大，国家经济总量自然会随之提高；但总量增长进入瓶颈状态时，地方政府间的竞争则趋于无序状态。地方政府际争议使得地方政府难以形成协同的合力，极大挫伤了宏观调控能力，进而损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利。地方府际关系综合起来实际上是中央与地方关系，若地方政府际争议处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。

　　经济增长未必带来良性治理，值此改革攻坚阶段，如疏导得当，则进入良性竞争阶段；如疏导不当，则会陷入恶性竞争并有使后发优势演变成后发劣势之虞。地方政府间的恶性竞争导致地方保护，当地方保护泛滥时，形成类似于西欧早期的关卡林立的，极大地限制地方之间的正常交流，“零和博弈”致使地方政府之间恶性竞争不断，消减了政府间的协同合作，致使整体政府的塑造困难重重，行政资源的综合成效大打折扣。同一区域的各地方联手形成一定力量以对抗上级；加之各部委行政力量的介入，跨区域政府间关系已有一团乱麻之势。必须高屋建瓴的梳理府际关系，进而构建协商民主的府际治理平台。在条块分割机制下，地方政府和中央行政部门职能交叉重合，必须合作与竞争。有序适度的竞争合作会形成良性循环进而促进发展，无序过度的竞争与权力寻租则有违公正并埋下冲突的隐患。缘于中央及学界重视，纵向府际关系研究已有遍地开花之势，而对横向府际关系关注不够，学术研究已落后于频繁发生的地方政府际争议；协调地方政府际关系日益紧迫，亟需加强研究。

　　二、立法层面探析

　　处于宪政转型的中国尚未构建起完善的法治框架，缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，在已有的宪法文本上界定横向府际关系的条文凤毛麟角。

　　宪法是使政府服从规则控制的事业；存在于政府的组织结构之中，存在于政府的行动之中，存在于人的生活世界。宪法哲学研究的滞后和薄弱，已构成制约中国宪法学发展的瓶颈之忧；是中国宪政一直处于无根状态、飘若浮萍的根由之所在。[42]中央部委和地方政府都被赋予行政主体资格，产生自身的利益诉求，府际关系从而超出纵向和横向的条块关系基础，呈非常规的网络状发展趋势。我国具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府，为数众多的立法主体引起行政立法及政策制定发生冲突并导致府际争议不胜枚举，已经成为阻滞国家发展和社会进步的重大隐患，必须从法律层面予以重视。