中国当前的中央与地方政府之间、中央与部委之间、地方政府之间、地方政府与部委之间、地方职能部门与中央部委之间关系，尤其是纵横交错、互不隶属的府际关系日益彰显，省、市、县、乡镇等地方政府和中央部委、地方职能部门等多元行政主体关系趋于复杂。现有的《
国务院组织法》并没有对政府各部门的权限进行清晰的界定，《地方政府组织法》也对地方政府职能语焉不详，政府之间争议发生的频率和隐患大大增加。
譬如渤海污染治理涉及环保、海洋、渔政、交通等众多部门，又涉及山东、辽宁、天津、河北等省市，犹如“群龙闹海”。“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”，部门割据现象严重，无法形成综合治理的合力。2001年，国家环保总局联合环渤海三省一市实施了投资555亿元的《渤海碧海行动计划》，几乎与此同时，国家海洋局又提出《渤海环境保护总规划》，无疑是两部门为了扩大在渤海污染上的影响力之争。 “渤海的问题谁都在管，但谁都没有管好。在参与治理渤海污染的各部门中，渔业局是最为弱势的。石油部门在渤海采油造成污染，环保局、渔业局等地方部门更是无从干预。”[37]中央部委的机构臃肿和职能交叉，导致了九龙治水的局面；地方政府则出于利益冲突而争议不休，单一的行政协调面对杂糅的府际争议束手无策，必须采用宪政框架下的组合拳进行治理。
驻京办的遍地开花是多元府际争议的集中表现，甚至职能已异化为“跑部钱进”，争夺稀缺资源的官员增加政绩进而谋求晋升阶梯。利益使各方联结在一起，也使各方为争夺利益而纠缠不休。地方政府之间的零和博弈导致你死我活的利益争夺，给整体造成损害。“在北京，除了52家副省级以上办事处外，还有520家市级和5000余家县级办事处。而据江西省驻京办事处人士估计，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过１万家。1949年，内蒙古自治区率先在北京设立第一家驻京办事机构。1991年，北京共有186个市级以上的驻京办。到2002年时已激增至426个。驻京办事处将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。在此过程中，“跑部钱进”现象广为诟病。未经证实的消息说，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。”[38]政府机关都希望将效益内部化，而不希望外溢而让他方得利；省级政府与中央部委出于各自政绩考虑，或寻租或竞争。地方政府为谋取更多拨款而设立驻京办，以公贿方式与强势中央部委联合，进而实现自身利益诉求。这导致了“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，加剧了地区发展不平衡和部委之间的隔阂，大大损害了整体利益。多元省部级政府之间的争议愈来愈复杂，很难毕其功于一役的破解，必须从制度层面进行解构与重构。[39]
多元省级政府和中央部委的争议，是杂糅的难以调和的政府间冲突。冰冻三尺，非一日之寒。追究其原因，在于中国
宪法、组织法、
立法法都未对中央和地方权力作出明确划分。在金字塔式的行政体系下，下级行政主体在上级政府面前毫无独立性可言。中央部委和省级政府权责不清，甚至出现了和稀泥的境况。中国
立法法第
82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而在第86和88条中看出，国务院很难在地方法规、行政规章、部门规章中秉持公义。排除了司法体系的介入和只有在特殊情况下才提请全国人大裁决，使得地方政府的独立性被剥夺，中央部委的相对独立性日渐失去。中央部委依附于中央政府，其独立性大打折扣；而地方政府也只有名义上的独立性，缺乏分权和自治的制度背景；这种情况下就会陷入“剪不断、理还乱”的境地，甚至根本无法追究责任主体。
多元中央部委和省级政府，在缺乏分权制衡和法律规制的情况下，进行杂乱无章的博弈和竞争，府际争议在行政体系内部缺乏最终解决的路径。解铃还须系铃人，政府间关系的协调，若羁绊于行政机构内部解决，只会是简单的难以保障公正的裁决，难以保障公平和安抚民意，必将陷入泥潭而难以自拔。分析府际争议的成因，进而提出有效的消解方略，是府际关系协调的当务之急。府际争议的解决并非死结，超脱于行政机构而从司法角度消解，或许将是另辟蹊径之举；而从
宪法条款上增加政府权力的配置，从而明晰政府职能和促使各级政府循规蹈矩，扞卫各级行政主体（尤其是地方政府和下级行政机关）的合法权益和独立性，这或许将是最终弥合府际争议的九九归一之道，这也正是民主宪政的意义所在。
第三章 中国府际争议的成因
府际争议的成因林林总总，需要拨开迷雾而探寻本质。笔者从历史、立法、条块、司法、职责权利角度分析其成因。历史的角度是追根溯源，置身于时空变幻中，历时态的分析才能找到问题的根本；立法层面是宪政法治的基点，条块视角是基本架构的表达，司法为公平正义保驾护航，职责权利是权力分配后的权责对称。笔者原本思维并不太清晰，经导师乔耀章教授指正，将经济政绩角度探源并入职责权限分析，整合成职责权利分析，有逻辑思维甚为清晰之感，达到步步为营、环环相扣。
