第二章　中国府际争议的现状

　　我国府际争议层出不穷，从发生方向分类，有：上下级的纵向府际争议、平级的府际争议、互不隶属且级别相异的斜向府际争议，更多的是多元杂糅的网络型府际争议。本文侧重研究省级政府与中央部委及其直属机构之间的争议，而对纵向府际争议未有研究，也并未涉及特别行政区政府与省部级政府之间关系；斜向跨越行政级别的府际关系笔者另有阐述，[24]斜向府际关系基于行政级别又超越行政级别，目的是实现法政语境下的多元行政主体间良性互动，实现司法介入协调的共同治理；多元网络型府际关系，笔者期待进行后续研究，在此难以一一解读。本节拟对我国府际争议现状进行阐述，有的放矢的分别举例分析省际争议、部际争议、省部争议及多省部之间争议，力求对府际争议进行归类阐释。

　　一、我国府际争议现状概述

　　中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。[25]多元的情境使公共行政不均衡发展并鱼龙混杂，在不规范的竞争环境下，府际争议层出不穷，社会法治受到挑战。中国发展更多植根于技术模仿而非制度优势，这就难免有后发劣势之虞；在法治尚不完善的情境下，改革在短期内会取得一定成效但终将因缺乏保障而归于失败。[26]在处于后发的情境下，宪政秩序的缺位会引发大量追求效率而忽视公平的行为，假公济私、权力寻租等腐败现象层出不穷，各级政府为谋求政绩而不择手段，这在短期内或许会促进经济发展，但在协调冲突无章可循的情境下，也引发了大量府际争议，高层面对府际争议应接不暇，改革成果也因你争我抢而损失殆尽。后发优势只是模仿优势，待模仿优势耗尽时，则应发挥制度优势，把解决府际争议纳入法治轨道。

　　中国省际边界区域有诸多不稳定因素，历来是实际上的三不管地带， 给社会治安以及社会稳定带来了挑战。不少省都是与数省交界，除了台湾和海南以外的其他省份都陆地接壤，湖北更是九省通衢，分别与河南、安徽、江西、湖南、重庆、陕西交界；众所周知，省际地区的关系难以协调，仅凭一省之力根本无法解决问题。1995年附近，省界纠纷已逾千起。这些省际地区的关系难以协调，监管难度很大。中央部委作为有立法资格的行政主体不断扩张权力，从中央到地方、从权力机关到行政机关的立法活动，缺乏系统、合理的法律规范来限制，现有的立法法对授权立法的规定并不清晰，对违规立法的惩戒措施尚未明确。

　　经济圈与行政区并不完全重合，基于“经济人”视角考量，地方政府间展开了白热化的资源争夺。地方政府作为行政主体，出于维护本部门利益，在行政活动中与其他地方政府掣肘的事件时有发生，体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，这形成极大的资源内耗。中央政府与政府部门之间关系被认为是上下级而研究甚少，对政府部门之间的关系也关注不多。政府部门起到统筹与专业化作用，我国中央部委有立法资格，其独特性不可替代，作用不容小觑。府际关系有政府部门与地方政府之间关系，地方职能部门始终在参与地方政府决策和地方政府关系协调，多元中央行政部门与地方政府早已交织在一起。随着中央部委和省级政府自主性的增强，府际关系早已超出条块关系基础，呈现出非常规的网络状发展趋势，可中央政府无瑕兼顾平衡地方利益。地方政府与中央部委的职能犬牙交错，不同的利益诉求导致冲突不断；行政区划与经济区域嵌合重叠，各级地方政府基于不同需求而彼此掣肘；中央部委之间利益冲突的现象不胜枚举。

　　在法制不完善及宏观调控不到位的情况下，地方政府从自身政绩角度考虑，打起招商争夺战，纷纷降低引资标准，甚至通过赠送土地使用权、降低税率等方式压低准入门槛；争相上马冶金、机械等项目，形成重复建设；这种做法对于单个地方的经济增长有利，但损害了整体利益和弱势方的权益，可谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。在市场总量有限，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护；随着企业投资兼并，人员和资金流动加速，经济纠纷增多，难免产生地方政府际争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层原因则是地方的恶性竞争和盲目开发，迫使中央不得不宏观调控。随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，企业对外投资兼并增加，经济纠纷猛增，对于跨区域企业、人员及资金的管理方式，地方政府之间难免产生分歧，而林林总总的关税壁垒等地方保护主义实际上已经成为给地方间良性互动的障碍。例如房价攀比、长三角机场建设大战、深水港竞争、汽车产业壁垒等；近者如江苏铁本事件，在中央三令五申的情况下，仍迎风而上重复建设，被当作反面典型勒令停产。如此林林总总，不再赘述。

　　二、省与省之间争议的案例

　　中国省界省交界区域，在治安和环境保护方面困境重重。行政区域界线不清引发了大量边界争议，跨界犯罪和环境污染问题尤为突出。部分省份不愿给自己增加麻烦，抱着拒不合作的态度，甚至偏袒己方的违法行为，而不断的推卸责任。譬如山东临沭造纸厂和化工厂以邻为壑，将大量工业废水排往江苏东海、赣榆和山东临沭三县交界处的石梁河水库，造成严重污染，并对连云港的抗议不予理睬，致使连云港市养鱼专业户严重损失的跨界污染事故，受害者联名上告，官司一直打到国务院和国家环保总局，最终以连云港方的胜诉告终。[27]连云港对山东方面的行政不作为无计可施，只能上诉到国务院。这实际上是地方政府之间的关系问题，对于地方政府的行政不作为，另一地方政府无计可施，只能上诉到更高一级政府，而这对上级行政资源会造成无形的浪费。跨区域河流污染事件并不鲜见，无独有偶，2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道却收效甚微。另有大气污染，如2006 年6 月河北农民烧麦秸产生的烟雾被风吹到北京，致使北京空气严重污染。