环境影响评价制度规定了建设项目必须开展环境影响评价，其环境影响报告书必须得到环保行政主管部门批准[[3]]。于是，一些建设单位就千方百计地事先征得环保主管部门同意，这样也就很少有不被批准的建设项目环境影响报告书，再加上即使正常的环境影响报告书被批准后，其环保措施在之后不被落实也不受追究等各种原因，导致一些地方编制环境影响报告书也成了应景之作，使环境影响评价制度流于形式。[[4]]究其原因，笔者以为是制度实施中审批环节的审查性质被定义为实质审查，这一定义是十分不妥的，因为恰恰是“实质审查”为建设单位提供了“背后运作”的机会。我国《环评法》规定建设项目的环境影响评价报告书须得到环保行政主管部门的批准，即意味着只要得到了环保行政主管部门的批准那么其提交的报告书就应被认定为合法、科学的。事实上，这份报告书仅仅是“背后运作”的一个道具，出现这种“运作”的原因在于，目前的环境影响评价制度中，行政主管部门对环境影响评价报告书的审查属实质审查。经过了“实质审查”之后的报告书自然应当是“合法、科学的”,由此，环评单位当然无须对通过审批的环评报告书的质量承担责任。对建设单位来说，“实质审查”制度为其提供了“背后运作”的条件，而环评单位编制的报告书中评价结论含糊、模棱两可，实际上是将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门。审批机关“实质合格”的“标签”一贴则可以免去诸多责任的承担，“实质审查”制度成为建设单位与环评单位“积极运作”的动因。
（二）环评单位与环保行政机构间关系尚未理顺，其独立性因潜在的利益关系而无法保障
依据《环评法》第19条和第20条的规定，首先，接受委托为建设项目环评提供技术服务的环评机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，获得资质证书，并按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责；其次，环评机构不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系，任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。从这两项规定可知，《环评法》为环评机构作的角色定位为：独立于环评审批机关而存在的法律主体，其实质是介于建设单位和环评审批机关之间提供技术服务的中介机构。
